IV SA/Gl 155/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na Komendanta Powiatowego Policji w W.Ś. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie orzeczenia w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Policji na inne stanowisko służbowe – sygn. akt II SA/Ka 2634/01 wymierza Komendantowi Powiatowemu Policji w W.Ś. grzywnę w kwocie [...] zł. ([...]) za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01 Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01 uchylona została zaskarżona decyzja Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] r. i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. nr [...] z dnia [...] r. [...] w sprawie zwolnienia J. R. z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w W.Ś. i przeniesienia go na [...] Wydziału [...] tej samej Komendy, bez zmiany składników uposażenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż po raz wtóry rozstrzygnięcie organów administracyjnych wydane w przedmiocie przeniesienia J. R. [...] służbowe było poddane jego ocenie. Przypomniał, iż po raz pierwszy miało to miejsce w wyroku z dnia 14 marca 2001 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1213/99, a wyrażona w nim i powołana ocena prawna wiąże zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie. Przytoczył materialno-prawne przesłanki przeniesienia policjanta na [...] służbowe, określone w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.), które w rozpoznawanej sprawie nie zostały łączne spełnione, co skutkowało naruszeniem prawa i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznał rację J. R., iż likwidacja stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w W. Ś. i jednoczesne powołanie stanowiska [...] Wydziału [...], jako stanowiska równorzędnego w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w konsekwencji obliguje do jego zaproponowania J. R., a w przypadku przyjęcia - do mianowania na to stanowisko. Tym samym wyrażenie zgody przez policjanta na [...] służbowe wymagane byłoby jedynie wówczas, gdyby zaistniała sytuacja określona w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a więc nie byłoby możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko (zdanie pierwsze str. 5 uzasadnienia powołanego wyroku). W tym stanie rzeczy organy administracji publicznej zostały zobowiązane do rozpatrzenia na nowo sprawy J. R. w oparciu o wskazania powołane w uzasadnieniu wyroku. Pismem z dnia [...] r., oznaczonym jako "raport", skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. J. R. domagał się "podjęcia działań zmierzających do właściwego i zgodnego z prawem uregulowania" sprawy jego stanowiska, jak i "ustalenia poniesionej szkody". Zaznaczył, iż już wielokrotnie, z pominięciem jego osoby były obsadzane zwalniane stanowiska [...] oraz inne równorzędne stanowiska. Kolejnym pismem z dnia [...] r. J. R. w nawiązaniu do powołanego wcześniej wezwania wniósł o uregulowanie sprawy jego stanowiska służbowego oraz nadpłatę dodatku służbowego od miesiąca [...] r., a także o ustalenie i wypłatę szkody poniesionej przez niego w skutek braku możliwości otrzymania okresowych nagród przyznawanych na stanowisku [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Nadto zarzucił, iż już wcześniej winna być uregulowana sprawa jego stanowiska, grupy zaszeregowania i [...] przyznawanych wraz z mianowaniem, czy też powierzeniem obowiązków służbowych. W odpowiedzi na oba pisma Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. skierował do J. R. pismo informacyjne z dnia [...]r. nr [...]. Wyjaśnił w nim, iż wyrok Sądu z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01 ma charakter kasacyjny i nie rozstrzygnięto w nim o prawach J. R. Dlatego wprost nie powstaje obowiązek wykonania tego wyroku Sądu i mianowania J. R. na stanowisko [...]. Zaakcentował, iż na rzecz J. R. wydano kolejno trzy decyzje dotyczące zajmowanych przez niego stanowisk i te decyzje mają moc prawną. Nadto jego zdaniem, oczywistym jest, iż wnioskowana przez J. R. sprawa roszczeń odszkodowawczych nie może być uwzględniona, bowiem powołany wyrok Sądu nie został wydany w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a., a także Sąd nie stwierdził nieważności decyzji będących przedmiotem jego rozstrzygnięcia. W skardze z dnia [...] r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. R. wniósł o ukaranie grzywną Komendanta Powiatowego Policji w W.Ś. za niewykonanie wyroku Sądu z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01, pomimo uprzedniego pisemnego wezwania do zajęcia stanowiska wobec treści sentencji i uzasadnienia tego wyroku. W uzasadnieniu skargi przywołał stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie oraz odniósł się do pisma Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. z dnia [...]r. nr [...], będącego odpowiedzią na skierowane do niego wezwania. Skarżący uznał, iż zaprezentowane w nim stanowisko świadczy o nieposzanowaniu przepisów prawa administracyjnego lub o niezrozumieniu powołanego wyroku, bowiem z zasad postępowania administracyjnego (w tym zasady legalności i sądowej kontroli działania organów administracyjnych) wynika obowiązek ponownego rozpoznania jego sprawy. Zaznaczył, iż skoro Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. nie ma zamiaru rozpoznać sprawy zgodnie z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku to żądanie skargi jest w pełni uzasadnione treścią przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Tym samym takie naganne postępowanie organu administracyjnego to nie tylko zwłoka i bezczynność, ale również celowe i świadome działanie na szkodę skarżącego. Odpowiadając na skargę, Komendant Powiatowy Policji w W.Ś. pismami z dnia [...] r. i [...] r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzucił, iż skarżący pominął właściwy tryb postępowania zażaleniowego, określony w art. 37 K.p.a., który jego zdaniem warunkuje wniesienie skargi w sprawie bezczynności organu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] r. skarżący odniósł się do treści odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, iż zaskarżone pismo Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. z dnia [...] r. nr [...] wskazuje na brak zamiaru wszczęcia jakiegokolwiek postępowania po wydaniu wyroku Sądu z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01 oraz nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, a także nie zawiera żadnego pouczenia o możliwości złożenia zażalenia. W pisemnym uzupełnieniu skargi z dnia [...] r. i z dnia [...] r. skarżący raz jeszcze opisał i wyjaśnił stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie. Podniósł, iż mimo wezwań jego sprawa nie została właściwie załatwiona od [...] r., chociaż od tego czasu było wiele wakatów na stanowiskach [...], a jeden z nich istnieje od dnia [...] r. do nadal. Na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. skarżący sprecyzował, iż w oparciu o art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) podtrzymuje żądanie skargi i złożonych do niej pism uzupełniających, dotyczących braku działania Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś., po otrzymaniu powołanego wcześniej wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, iż przedmiotem kontroli Sądu nie była merytoryczna zasadność innych podjętych w sprawie J.R. rozstrzygnięć, wydanych przez organy administracji publicznej obu instancji, ale dokonanie ustaleń, czy wskazany w skardze organ tej administracji, w zaistniałej sytuacji, był zobowiązany do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2634/01, powołanego w opisie stanu faktycznego. Istotnym i niezbędnym jest zatem przywołanie okoliczności faktycznych sprawy, które miały bezpośredni wpływ na podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w powołanym wyroku Sąd przyznał rację skarżącemu, bowiem likwidacja stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w W. Ś. i jednoczesne powołanie stanowiska [...] Wydziału [...], jako stanowiska równorzędnego w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, obligowała Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. do zaproponowania tego stanowiska skarżącemu. Powołany wyrok oznacza zatem, iż wywiera on skutki wykraczające poza zakres opisanego wcześniej postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został on wydany, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane zaskarżone i później uchylone rozstrzygnięcia. Jego oddziaływaniem zostały objęte przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne w sprawie (por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005 orazwyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, Lex nr 47275). Tak więc na podstawie obowiązującego do dnia 1 stycznia 2004 r. przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) oraz obowiązującego po tym dniu przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie - ustawa p.p.s.a., w rozpoznawanej obecnie sprawie, dokonana wówczas przez Sąd ocena dotyczyła również wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej wobec skarżącego. Oddziaływanie powołanego wyroku na ponowne postępowanie administracyjne nie oznacza jednak, że nabiera ono szczególnego charakteru, bowiem rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracji publicznej dysponuje takimi samymi możliwościami, w zakresie treści rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, jedynie z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną Sądu. Oznacza to, że ponowne postępowanie obejmuje całość sprawy, a organ administracji publicznej ma możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia, jakie już wcześniej zostało wydane i uchylone powyższym wyrokiem. Wielokrotnie na temat kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu wypowiadał się Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 –OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B.Adamiak s. 263 i n.; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99-ONSA 1999, nr 4, poz. 118; wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 38; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., FSA 3/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Jednocześnie warunkiem dopuszczalności wniesienia, w takiej sytuacji skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku, co dwukrotnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, a skarga złożona w tym zakresie nie jest ograniczona żadnym terminem (por. art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a.).. Sama treść art. 154 § 3 ustawy p.p.s.a. a contrario wskazuje, że uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku winno nastąpić nie później niż do czasu wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia innych czynności. Tym samym przez niewykonanie wyroku rozumie się pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, niepubl.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. z dnia [...]r. [...] było tylko pisemną informacją o sposobie traktowania powołanego wyroku, a nie decyzją lub postanowieniem wydanym w sprawie po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia powołanego wyroku. W piśmie tym Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. stwierdził, iż jedynie wyrok sądu wydany w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a., bądź stwierdzenie nieważności decyzji będących przedmiotem rozstrzygnięcia sądu zobowiązuje organ, który je wydał do wykonania wydanego orzeczenia. Pogląd ten jest błędny, bowiem powołany wyrok wprost konkretyzował normę prawną art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.), jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, a organ administracji publicznej był związany stanowiskiem Sądu i miał się do niego dostosować. W zaistniałej sytuacji wykonaniem powołanego wyroku mogło być - na przykład - wydanie stosownego aktu (rozkazu personalnego), bądź zaproponowanie skarżącemu stanowiska równorzędnego z tym, które ostatnio zajmował lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź też nie rozstrzyganie co do istoty sprawy, ale wydanie w toku postępowania odpowiedniego postanowienia. Przy czym, na te wszystkie ewentualne rozstrzygnięcia możliwe do zastosowania w rozpatrywanej sprawie skarżącemu przysługiwałby właściwy środek odwoławczy. Tym samym wobec nie podjęcia żadnych działań przez organ administracji publicznej zaistniała bezczynności tego organu, po wydaniu przez Sąd opisanego powyżej wyroku. Skarga skarżącego jest zatem uzasadniona, bowiem do dnia jej wniesienia do Sądu organ administracji publicznej nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie, do którego był zobowiązany. Dlatego dopuścił się naruszenia prawa, w szczególności art. 153 ustawy p.p.s.a. Naruszenie to polegało na błędnej analizie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i nie uwzględnieniu okoliczności, iż wyrażona w wyroku ocena prawna wiąże Sąd, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie. Nadto skarżący w oparciu o art. 154 § 4 ustawy p.p.s.a., o ile poniósł szkodę wskutek niewykonania wyroku sądu, ma roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 417 § 1 i 2 oraz art. 417ı § 3 k.c. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 162, poz. 1692). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i ograniczył się tylko do wymierzenia grzywny w wysokości określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2005 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2004 r. i w drugim półroczu 2004 r. (M.P. nr 11, poz. 229), co orzeczono w sentencji wyroku.