IV SA/Gl 155/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta C., działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne ( Dz. U. nr 105, poz. 881 z późn. zm.), odmówił W. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków przysługujących z tego tytułu dla synów wnioskodawczyni – G. i P. K.. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia była wysokość dochodu uzyskiwanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, przekraczająca określoną w treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotę 504 zł, przy czym organ obliczając dochód rodziny, wziął również pod uwagę dochody męża wnioskodawczyni i ojca jej synów, od którego na ich rzecz sądownie ustalono alimenty i który nie zamieszkiwał wraz z żoną i synami. W odwołaniu od powyżej opisanej decyzji wnioskodawczyni zakwestionowała fakt uwzględnienia przy obliczaniu dochodu jej rodziny wynagrodzenia uzyskiwanego przez jej męża, z którym od [...] r. nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, podkreślając, iż przyczynia się on do utrzymania rodziny jedynie poprzez przekazywanie zasądzonych alimentów. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to zaświadczeń wydanych przez Urząd Skarbowy w R. o wysokości dochodu wnioskodawczyni i jej męża z roku [...], z których wynikało, iż łącznie uzyskali oni za ten rok kwotę [...] zł, organ odwoławczy uznał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania. Słusznie bowiem ustalone zostało w zaskarżonej decyzji, iż pomimo nie zamieszkiwania wnioskodawczyni wraz z mężem, jego dochód zgodnie z art. 3 pkt 2 w związku z pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien zostać uwzględniony jako dochód rodziny. W skardze od decyzji organu odwoławczego W. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając nie wyjaśnienie istoty sprawy i nie ustosunkowanie się do zarzutu, iż jej mąż opuścił rodzinę zamieszkując pod innym adresem. Skarżąca oświadczyła, iż ma zamiar wystąpić do Sądu Okręgowego w K. z pozwem o separację, załączając dowód w postaci wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Podtrzymała nadto swoje twierdzenia o braku innych, poza jej rentą i alimentami na dzieci, środków na utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę wynosi kwotę [...] zł co przekracza kwotę progową określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania jej żądanego świadczenia. Wskazując na treść art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy ponowił swoją argumentację o konieczności wliczenia do dochodu skarżącej kwot uzyskiwanych przez jej męża, bowiem zgodnie z przywołaną normą prawną, pod pojęciem rodziny należy rozumieć członków rodziny w normie tej wymienionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Jak nakazuje art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn wskazanych w skardze, ale również wobec braku dostrzeżenia innych uchybień, co brał pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach jego działania nakreślonego treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Istotą sporu, jaki powstał na tle wydanych przez organy administracji decyzji, a z których treścią nie zgodziła się skarżąca, jest właściwe nadanie znaczenia pojęciu "rodzina", a w związku z tym pojęciu "dochód rodziny", o których mowa w art. 3 pkt 2 i 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.). Skarżąca bowiem, ze względu na brak wspólności gospodarczej ze swoim mężem, nie traktowała uzyskiwanych przez niego dochodów jako dochodów rodziny, tym samym reprezentowała pogląd, iż członkostwo w rodzinie wywodzi się z faktycznego pozostawania we wspólności gospodarczej. Organ natomiast przyjął, iż członkostwo w rodzinie wywodzi się z formalnoprawnych więzi pomiędzy małżonkami, tym samym członkiem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest również małżonek, który nie zamieszkuje wraz z rodziną i jego dochód podlega wliczeniu do dochodu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie można odmówić racji skarżącej, która zarzuca w skardze brak ustosunkowania się organu odwoławczego do jej stanowiska i powielenie wyłącznie argumentacji zaprezentowanej w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C.. Odczytując zapis zarówno art. 3 pkt 2, jak i art. 3 pkt 16 organy ograniczyły się bowiem wyłącznie do werbalnego brzmienia tych norm, nie dokonując jakiejkolwiek próby ich wykładni. Podnieść należy także, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie poza przytoczeniem treści przepisu art. 3 pkt 16 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i arbitralnym stwierdzeniem, że łączny dochód rodziny skarżącej wynosi kwotę [...] zł, a tym samym skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania jej zasiłku rodzinnego, nie wynika, jakie rozumowanie doprowadziło organ do takiego wniosku. Mając na względzie wyłącznie nawet werbalną wykładnię treści art. 3 pkt 16 zauważa się, iż użyte w nim określenie "odpowiednio" nasuwa konieczność dokonywania każdorazowej oceny, kto w istocie z wymienionych w tej normie prawnej osób należy do rodziny osoby starającej się o świadczenie i wyklucza mechaniczne objęcie wszystkich wymienionych w dyspozycji tego przepisu osób, jako członków konkretnej rodziny, będącej podmiotem przyznawanych świadczeń. Określenie "odpowiednio" zakłada bowiem wybór odpowiadający celowi, spełniający wymagane warunki, a zatem właściwy dla danej sytuacji. Należałoby zatem rozważyć, czy ustawodawca w uregulowaniach zawartych w treści całości ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje wskazań co do traktowania członkostwa w rodzinie jako formalnoprawnej więzi, lub więzi wynikającej z faktycznych stosunków panujących w danej rodzinie. "Słowniczek" pojęć użytych w ustawie, a zawartych w jej art. 3 pozwala na rozróżnienie min. pojęć takich jak – osoba samotnie wychowująca dziecko, rodzina, dziecko czy osoba pozostająca na utrzymaniu. Jak zauważa się w treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest wyłącznie o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Ustawodawca nie definiuje "osoby" w rodzinie poprzez dookreślenie jej, jako pozostającej na utrzymaniu. Nie warunkuje też dochodu rodziny faktycznym pozostawaniem we wspólnocie gospodarczej. Przy uwzględnieniu zatem wskazanych wyżej definicji legalnych, odczytana zgodnie z wykładnią językową treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalałaby na przyjęcie, iż dochód rodziny, to dochód małżonków pozostających w formalnoprawnym związku bez względu na ich faktyczne stosunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, iż analiza językowa przepisów art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczająca dla uzyskania ostatecznej odpowiedzi, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "dochód rodziny" i podjął próbę zinterpretowania wskazanych wyżej norm prawnych w oparciu przede wszystkim o wykładnię historyczną i funkcjonalną. Instytucja świadczeń rodzinnych wywodzi się z dekretu Rady Ministrów, zatwierdzonego przez Radę Państwa z 28 października 1947 r. o ubezpieczeniu rodzinnym ( Dz. U. Nr 66 poz. 414 z późn. zm.). Na mocy delegacji ustawowej zawartej w jego art. 4 ust. 1 wysokość i terminy wypłat zasiłków rodzinnych oraz szczegółowe warunki nabywania uprawnień do tych zasiłków ustalił Minister Pracy i Opieki Społecznej w drodze rozporządzeń. Początkowo kwestie tę regulowały, zmieniane w kolejnych latach, dwa rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej – z dnia 16 stycznia 1948 r. o warunkach nabywania uprawnień do zasiłków rodzinnych ( Dz. U. Nr 4, poz. 30 ) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki z dnia 23 lutego 1949 r. w sprawie wysokości zasiłków rodzinnych ( Dz. U. Nr 18 poz. 126 ). Dopiero w roku 1974 wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie zasiłków rodzinnych (Dz. U. Nr 21 poz. 127 ), regulujące zarówno kwestię wysokości zasiłków, jak i warunki ich nabywania. Rozporządzenie to zmieniano kilkakrotnie, także w 1984 r., kiedy to została również zmieniona jego nazwa ( rozporządzenie Ministra Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 stycznia 1984r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych Dz.U. Nr 4, poz.21). Kolejne, z dnia 10 kwietnia 1989 r. rozporządzenie w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych ( Dz. U. Nr 110 poz. 492 ) zastąpiła ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych ( Dz. U. z 1995 r. Nr 4 poz. 17 ) o zmienionej w dniu 1 stycznia 1999 r. nazwie, obejmującej również zasiłki wychowawcze ( Dz. U. Nr 102, poz. 651 ), ostatecznie uchylona wobec wprowadzenia instytucji świadczeń rodzinnych. Nie wdając się w rozważania co do regulacji prawnej zawartej w przepisach, w której ogranicznikiem dla płatności zasiłku był podatek wyrównawczy lub obrotowy, bowiem rozważania te nie byłyby użyteczne na poczet niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zatrzymał się na regulacji zawartej w rozporządzeniu z dnia 23 stycznia 1984 r. Tam też, w załączniku nr 1 pod nazwą "Zasady ustalania wysokości dochodu rodziny, od którego zależy wysokość zasiłków rodzinnych" zwraca uwagę brzmienie § 1 ust. 1, z którego wynika, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochody pracownika, jego małżonka i dzieci pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Zasada ta powtórzona została w ustawie z 1 grudnia 1994 r., mimo, iż ten akt prawny doprowadził do całkowicie odmiennej regulacji świadczeń socjalnych w postaci zasiłków rodzinnych, odrywając tę formę zabezpieczenia socjalnego od systemu ubezpieczeń społecznych. Jak dotychczas osobą uprawnioną do zasiłków rodzinnych był bowiem pracownik podlegający ubezpieczeniu na wypadek choroby lub macierzyństwa lub w wyjątkowych wypadkach jego małżonek. W ustawie o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, a także w późniejszym akcie prawnym o nazwie "ustawa o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych", podmiot uprawniony oderwany został od ubezpieczenia społecznego, a jego uprawnienia uzależnione zostały ściśle od uzyskiwanych dochodów. Nadal jednak ustawodawca określał, że przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochody członków rodziny – uprawnionego, jego małżonka i dzieci, pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym ( art. 3 ust. 1 ustawy ). Istotne jest też, że w ustawie tej, po nowelizacji z dnia 8 sierpnia 1997 r., pojawia się po raz pierwszy zdefiniowane na poczet świadczeń socjalnych pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", ( art. 4 ust. 2 ). Jednoznaczne jest zatem, iż mimo rozróżnienia przez ustawodawcę, jako odrębnej instytucji prawnej "osoby samotnie wychowująca dziecko", uznano za stosowne, przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniać tylko faktycznie pozostających we wspólnym gospodarstwie jej członków, nie biorąc pod uwagę więzi formalnoprawnych. Porównując zatem zapis art. 3 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych i treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należałoby rozważyć, czy w istocie wolą ustawodawcy dokonano tak istotnej zmiany w sposobie obliczania dochodu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych, czy też powstała niezamierzona luka w prawie, którą należałoby ewentualnie usunąć drogą interpretacyjną. Uprawnienie do pomocy świadczonej przez władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej określone jest nie tylko w ustawie o świadczeniach rodzinnych ale także w różnych innych aktach prawnych, w szczególności w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Przepisy tych ustaw uzależniają również prawo do świadczeń od kryterium dochodowego, a w tym celu definiują pojęcia osób samotnych i rodziny. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ) w "słowniczku pojęć" zawartym w treści art. 6 pkt 14 określa, iż rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ) w art. 3 uzależnia prawo i wysokość do dodatku mieszkaniowego od wysokości dochodów przypadających na jednego członka gospodarstwa domowego, definiując to pojęcie w art. 4. Przez gospodarstwo domowe, w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Na podstawie powyższego przede wszystkim widoczne jest, iż dla realizacji celów pomocy społecznej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jak i dla celów pomocy społecznej w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma istotnego związku więź formalnoprawna pomiędzy osobami, które mogą korzystać z świadczeń w tych aktach prawnych przewidzianych. Nawet bowiem pojęcie rodziny związane jest tylko z faktycznym związkiem polegającym na współzamieszkiwaniu i gospodarowaniu. Nie mniej jednak, prawo do świadczeń uzależnione zostało od uzyskiwanych dochodów tylko tych osób, które współzamieszkują i współgospodarują. Wydawałoby się zatem, iż sposób ustalania dochodu, jaki został przewidziany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, oderwany od kryterium faktycznej sytuacji materialnej osoby domagającej się przyznania zasiłku rodzinnego budzić powinien zastrzeżenia co do zgodności z treścią art. 71 ust. 1, art. 32, a w konsekwencji art. 2 Konstytucji RP. Ocena prawna do świadczeń socjalnych w oparciu o kryteria formalnoprawne, a nie w oparciu o faktyczną sytuację materialną osób uprawnionych sugeruje w świetle wyżej analizowanych aktów prawnych, dyskryminację tych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże uznał, mając na względzie powyżej przeprowadzone rozważania, iż takie rozumienie pojęcia dochodu rodziny i pojęcia rodziny, jakie wynikają wprost z brzmienia art. 3 ust. 2 i art. 3 ust. 16, a w konsekwencji z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powoduje naruszenia zasady jednakowego traktowania osób uprawnionych do pomocy o charakterze socjalnym. Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, tylko takie podmioty, które charakteryzują się w równym stopniu daną cechą relewantną, powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących ( wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, czy wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU Nr 1/2000 ). Świadczenia z pomocy społecznej, a także dodatki mieszkaniowe jako instytucja polityki społecznej państwa, mają na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłki rodzinne mają natomiast na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i są wynikiem polityki prorodzinnej i socjalnej demokratycznego państwa. Jednakże w pierwszym rzędzie obowiązek utrzymania dziecka spoczywa na jego rodzicach. Nie zachodzi więc pełna relewantność celów, jakim służą porównywane akty prawne, co wyklucza również przyjęcie relewantności podmiotów uprawnionych do świadczeń pomocowych i świadczeń rodzinnych. Poddanie oceny sytuacji materialnej rodziny kryteriom wynikającym z formalnoprawnych więzów łączących rodziców, na które z budżetu Państwa pochodzić miałyby środki pokrywające wydatki na utrzymanie ich dzieci, stanowi kryterium o charakterze obiektywnym. Pozwala na zabezpieczenie przed nadużyciami przy korzystaniu z pomocy socjalnej osób, które w istocie na nią nie zasługują. Zauważyć trzeba, że interes tych osób, poprzez wprowadzenie kryteriów formalnoprawnych nie został zakłócony, gdyż w przypadku rzeczywistego braku więzi między małżonkami, istnieje możliwość zalegalizowania tego faktu na drodze sądowej. Powoływanie się tak jak to czyni skarżąca, na brak środków w tym celu, jest chybione wobec szeroko stosowanej instytucji prawa pomocy dla najuboższych w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. Przeprowadzone zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważania pozwoliły na uznanie, iż zapis zawarty w treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujący, iż dochód rodziny, to dochód małżonków pozostających w formalnoprawnym związku bez względu na ich faktyczne stosunki zgodny jest z funkcją i celami, jaką pełnić mają świadczenia rodzinne w ramach polityki socjalnej Państwa. Reasumując, należy uznać, iż uwzględnienie dochodów uzyskiwanych przez męża skarżącej w celu wyliczenia dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie naruszało prawa. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowo zastosowane prawo materialne i mimo, iż uzasadnienie, co zaznaczono na wstępie, nie odpowiada wymogom zawartym w treści art. 107 § 3 k.p.a., to jednak nie odpowiada to uchybieniu, o którym mowa w treści art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. Mając to na względzie, po myśli art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. su.