IV SA/Gl 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego dla ucznia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...]. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...]r. nr [...] - na wniosek przedstawiciela ustawowego P.Ś. - przyznał stypendium szkolne dla ucznia N.K. (dalej strona lub skarżąca), uczącej się w SP nr [...] na okres od września 2017 r. do czerwca 2018 r. w łącznej wysokości 992 zł. W uzasadnieniu wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie ucznia wynosi 492,08 zł, zatem uczeń spełnia wymogi określone w art. 90d ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej o.s.o.), natomiast kwota stypendium została ustalona zgodnie z § 3 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących w B., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. (dalej Regulamin). W odwołaniu przedstawiciel ustawowy domagała się przyznania stypendium w pełnej kwocie tj. 2.450 zł zgodnie z treścią wskazanych wyżej uchwał wskazując, że nie ma żadnych przeciwwskazań do przyznania pełnej kwoty stypendium, gdyż w uchwałach nie ma wyszczególnionych precyzyjnych kryteriów ani norm pozwalających na różnicowanie stypendium w zakresie jego wysokości. Wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka imiennie wskazanego kierownika działu ds. świadczeń w MOPS na okoliczność, że jej córce należy się wyższe stypendium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy syntetycznie opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Następnie przytoczył treść art. 90d ust. 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, art. 90n ust. 4 pkt 5 i art. 90f u.s.o. Wskazał, że w oparciu o akta sprawy ustalił, iż na dzień wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej strona nie korzystała ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Do dochodu w miesiącu sierpniu 2017 r., poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wliczono: wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 420,18 zł, alimenty – 300 zł, zasiłek rodzinny z dodatkami – 124 zł, dodatek mieszkaniowy – 129,59 zł i dodatek energetyczny – 10,39 zł, co łącznie wynosi 984,16 zł, a po przeliczeniu na osobę w rodzinie – 492,08 zł. Tym samym uczeń spełnia kryterium określone w art. 90d ust. 1 i 7 u.s.o. Ze względu na tę wysokość dochodu wysokość stypendium szkolnego wynosiła 40% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 9 o.s.o., czyli 99,20 zł miesięcznie na jednego ucznia i 992 zł w układzie 10 miesięcy. Kolegium podkreśliło związany charakter decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w części dotyczącej nieprzyznania córce stypendium w pełnej kwocie, zwolnienia z kosztów sądowych i przyznania prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata lub radcy prawnego. Wskazała, że przyznane stypendium jest znacznie niższe (992 zł) niż przyznane w poprzednim roku (2.456 zł) podkreślając, że krzywdzące rozstrzygnięcie nie ma realnych podstaw, a w sytuacji rodziny nie doszło do żadnej istotnej zmiany mogącej wpływać na obniżenie stypendium. Akcentowała wadliwość postępowań prowadzonych przez organy i zignorowanie przez Kolegium wniosku dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazano na bezcelowość prowadzenia żądanego postępowania dowodowego ze względu na związany charakter decyzji – związanie prawem miejscowym w zakresie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. referendarz sądowy ustanowił dla strony skarżącej adwokata z urzędu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w osobistej skardze strony; jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. przyznającą stypendium szkolne dla ucznia N.K., uczącej się w SP nr [...] na okres od września 2017 r. do czerwca 2018 r. w łącznej wysokości 992 zł. Sporna w sprawie jest wysokość przyznanego stypendium szkolnego, gdyż zdaniem strony skarżącej stypendium winno być przyznane w maksymalnej wysokości, tj. w kwocie 2.456 zł. Bezsporna w sprawie i prawidłowo wyliczona jest wysokość dochodu rodziny skarżącej za miesiąc sierpień 2017 r. (miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku), który wyniósł 984,16 zł (wynagrodzenie matki ze stosunku pracy – 420,18 zł, alimenty – 300 zł, zasiłek rodzinny z dodatkami – 124 zł, dodatek mieszkaniowy – 129,59 zł, dodatek energetyczny – 10,39 zł); a po przeliczeniu na osobę w rodzinie 492,08 zł. Podstawą materialnoprawną działania organów w badanej sprawie były przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90d ust. 1-2 i 7-10 o.s.o. stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12 (ust. 1). Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą; 2) pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników (ust. 2). Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (514 zł) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985) (ust. 7). Miesięczna wysokość dochodu, o której mowa w ust. 7, jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy, o której mowa w ust. 7, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 (ust. 8). Stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 (w dacie przyznania stypendium 80% z kwoty 124 zł, tj. 99,20 zł) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 (w dacie przyznania stypendium 248 zł) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ust. 9). Stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 9 miesięcy w danym roku szkolnym (ust. 10). Art. 90f o.s.o. stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] przyjęła w formie załącznika Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących w B. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B.z dnia [...]r. W § 3 Regulaminu przyjęto zasady ustalania wysokości stypendium szkolnego. W układzie tabelarycznym ustalono, że dochodowi na osobę w rodzinie określonemu jako pewien % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) odpowiada określony % maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium szkolnego (art. 90d ust. 9 o.s.o.). Dla dochodu stanowiącego od 0 do 25% kryterium dochodowego wysokość stypendium wynosi 100% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Dla dochodu powyżej 25% do 45% kryterium dochodowego jest to 80% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Dla dochodu powyżej 45% do 65% kryterium dochodowego jest to 60% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Dla dochodu powyżej 65% do 85% kryterium dochodowego jest to 50% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Dla dochodu powyżej 85% do 100% kryterium dochodowego jest to 40% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Jak wyżej wskazano dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 492,08 zł. Lokuje się więc powyżej 85% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (514 zł). Zgodnie z podanymi zasadami winien zostać ustalony w wysokości 40% maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium. Ta maksymalna dopuszczalna kwota stypendium szkolnego to 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, czyli w dacie przyznania stypendium kwota 248 zł (200% z kwoty 124 zł). 40% z kwoty 248 zł daje kwotę 99,20 zł. Przedstawione wyliczenie jest tożsame z wyliczeniami organów, a Kolegium słusznie akcentowało okoliczność, iż w przeanalizowanym zakresie decyzja miała charakter związany. W tym zakresie zarzuty skargi należałoby uznać za niezasadne. Umknęło jednak organom, że § 3 Regulaminu ma jeszcze część dalszą. Prawodawca lokalny postanowił bowiem, że "W przypadku wystąpienia warunków rodzinnych w art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm./ wysokość stypendium może ulec zwiększeniu od 10% do 20% z zastrzeżeniem zachowania maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium szkolnego określonego w art. 90d ust. 9 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty". Przypomnieć trzeba, że 90d ust. 1 ustawy stanowi, iż stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Z akt sprawy wynika, że w rodzinie występuje [...] u ojca dziecka oraz ciężka sytuacja finansowa (punkt IV części A wniosku o przyznanie stypendium szkolnego). Powyższe wskazuje, że obligatoryjne było orzekanie – już w tym przypadku w warunkach uznania administracyjnego – w przedmiocie zwiększenia stypendium szkolnego w zakresie od 10% do 20%. W sprawie nie zachodzi bowiem - nawet przy zwiększeniu 20% - ewentualność przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej kwoty stypendium szkolnego określonej w art. 90d ust. 9 o.s.o. Organy zignorowały ten przepis prawny i żadnej możliwości podwyższenia wyliczonego stypendium nie analizowały. A było to ich obowiązkiem w przypadku wystąpienia chociażby jednej z okoliczności określonej jako warunki rodzinne w art. 90d ust. 1 o.s.o., a jak wyżej wskazano występowanie takiej okoliczności wynika z akt postępowania i nie zostało zakwestionowane. Pominięcie części obowiązującej regulacji prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, a to § 3 in fine Regulaminu w stopniu mającym wpływ na wynik, gdyż zignorowanie tego przepisu pozbawiło stronę skarżącą możliwości uzyskania wyższego stypendium szkolnego. Doszło również do naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik, gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję bez dokonania kompletnych ustaleń dowodowych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia – we wskazanym zakresie - co uchybia art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.). Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ orzeknie z poszanowaniem dla tych przepisów proceduralnych oraz wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ uzasadni swoje rozstrzygnięcie, ze szczególnym uwzględnieniem jego części objętej uznaniem administracyjnym. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza, że organ jest uprawniony, ale nie jest zobowiązany do podwyższenia przedmiotowego stypendium; jednak jego działanie nie może mieć charakteru dowolnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia winny być rzetelnie i dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w pozostałym zakresie zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione z powodów wyżej wyjaśnionych, wynikających z treści obowiązujących przepisów prawnych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że sytuacja rodziny nie uległa istotnej zmianie w stosunku do poprzedniego okresu świadczeniowego, co – jej zdaniem – powinno skutkować przyznaniem stypendium szkolnego w tej samej wysokości; z treści przedłożonej przez skarżącą decyzji dotyczącej okresu od września 2016 r. do czerwca 2017 r. wynika, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie był w tym okresie znacząco niższy, co skutkowało przyznaniem stypendium w maksymalnej wysokości. Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.