IV SA/Gl 1602/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 7 listopada 201 r. W.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr[...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydenta Miasta G. orzekł o częściowym zwolnieniu skarżącego z ponoszenia comiesięcznych opłat za pobyt córki – W. M. w Domu Dziecka nr [...] w G. w okresie od 25 sierpnia 2011 r. do 23 września 2011 r. oraz zobowiązał go do częściowego ponoszenia opłat w wysokości 70% dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w wymiarze 237,37 zł za okres od 25 do 31 sierpnia 2011 r. oraz 805,91 zł za okres od 1 do 23 września 2011 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 81 ust. 1,2, 3, 5, 6, art. 86 ust. 7 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zez m.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) oraz uchwałę Nr XXII/597/2004 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 9 września 2004 r. w sprawie ustalenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w placówkach opiekuńczo-wychowawczych (Dz.Urz. Woj.Śl. z dnia 17 lipca 2006 r., Nr 81, poz. 2307) i Zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 28 lutego 2011 r. nr PM-370/11 w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Miasta Gliwice (Dz.Urz. Woj.Śl. Nr 55 z dnia 14 marca 2011 r. , poz. 1012) W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż W. M. w dniu [...] została skierowana do placówki opiekuńczo-wychowawczej na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w G. (sygn. akt[...]). Skierowanie to zostało podjęte przez W. M. w dniu [...] Wskazał dalej na przepis art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym opłatę za pobyt dziecka w placówce ponoszą rodzice. Mogą zostać zwolnieni z tego obowiązku z powodu trudnej sytuacji materialnej. Jak ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego, W. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką W. Rodzina uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 3003,42 zł. W związku z tym, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w pkt. 6 uchwały Nr XXII/597/2004 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 9 września 2004 r. w sprawie ustalenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, kwalifikujące rodzica do zwolnienia całkowitego z ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce, ustalono odpłatność częściową w wysokości 70% dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. W odwołaniu do tej decyzji z dnia [...] W. M. wyjaśnia, że córka zamieszkuje u niego od 20 czerwca 2011 r. i pozostaje na jego utrzymaniu. Nie zgadza się na jej umieszczenie w domu dziecka. Kwota określona w decyzji jest wydatkowana na książki, ubrania, rzeczy konieczne do odbywania zajęć w szkole oraz inne potrzeby związane z utrzymaniem córki. Wyrok Sądu dotyczący umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie jest prawomocny, zostało złożone od niego odwołanie. W dniu [...] córka uzyskuje pełnoletniość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie . W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, w tym ustalenia poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz stan prawny sprawy. Kolegium postanowiło utrzymać kwestionowaną decyzję w mocy ze względu na fakt, iż skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej nastąpiło na podstawie orzeczenia Sądu, zaś jego wykonanie ciąży na wszystkich podmiotach, w tym na Dyrektorze Ośrodka Pomocy Społecznej w G., rodzicu dziecka oraz kuratorze. Skoro w dacie skierowania do Domu Dziecka W. M. przebywała u ojca, to on był zobowiązany doprowadzić je do wskazanej placówki. Mimo zawiadomienia Sądu o fakcie zamieszkiwania córki z ojcem, postanowienie o umieszczeniu jej w placówce nie zostało zmienione. W związku tym, że Dyrektor Domu Dziecka przygotował dla niej miejsce i trzymał go w rezerwacji, bowiem mogła być ona w każdym czasie doprowadzona do placówki, zostały poniesione określone koszty, które to rodzic powinien zwrócić. Kolegium podkreśla, że organ I instancji, mając na względzie datę doręczenia skierowania, ustalił odpłatność dopiero od następnego dnia tj. od 25 sierpnia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2011 r. W. M. podnosi, iż w trakcie rozprawy odbywającej się w dniu 16 czerwca 2011 r. został poinformowany o konieczności zamieszkania córki wraz z nim, bowiem w przeciwnym przypadku trafi ona do domu dziecka. Od 20 czerwca 2011 r. córka mieszka wspólnie z ojcem o czym został poinformowany Sąd pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. Od czasu rozprawy sądowej nie pojawił się kurator, ani też nikt z Domu Dziecka , nie otrzymał też żadnego powiadomienia, iż to on ma tam "odstawić" dziecko. Ponadto, w jego ocenie, jakikolwiek pieniądze należałyby się za faktyczny pobyt córki w Domu Dziecka, podczas gdy córka w tej placówce nie przebywała. Posiadane przez skarżącego pieniądze są potrzebne m.in. na utrzymanie córki. Nie znajduje podstawy do tego, aby obdarować nimi placówkę opiekuńczo-wychowawczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreśla także, iż skarżący brał udział w rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r., natomiast w wydanym w jej wyniku postanowieniu nie ma informacji, na którą powołuje się w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja administracyjna w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz częściowego zwolnienia z tej opłaty, której postawą materialnoprawną są przepisy art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362 ze zm., dalej: u.p.s), zaś tryb jej podejmowania regulują postanowienia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W myśl art. 81 ust. 1 u.p.s., za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8, w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki (ust. 3 art. 81), przy czym może on częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby (ust. 4 art. 81).Ustalając wysokość opłaty starosta jest zobligowany uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5 art. 81). Natomiast warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty określa rada powiaty w drodze uchwały (ust. 6 art. 81). Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, iż opłata za pobyt dziecka w placówce oświatowo-wychowawczej, co można wywieść z analizy postanowień art. 81 ust. 1 u.p.s. oraz z ustaleń doktryny w zakresie konstrukcji opłat pobieranych przez władze publiczne, stanowi ekwiwalent za świadczenie oferowane przez taką palcówkę. Opłata ta stanowi przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za udzielanie określonych świadczeń na rzecz podmiotu z tych świadczeń korzystających. Między opłatą, pozostającą pewnym rodzajem świadczenia pieniężnego a świadczeniem administracji publicznej, zachodzi charakterystyczny związek, wyrażając się m.in. w konieczności zachowania pewnej korelacji między wartością opłaty a wartością świadczenia przy czym istotnym elementem tej korelacji jest ekwiwalentność opłaty i świadczenia. W. M. aktem z dnia [...] nr[...], podjętym przez Kierownika Działu Profilaktyki i Pomocy Dziecku i Rodzinie Ośrodka Pomocy Społecznej w G., została skierowana do Domu Dziecka Nr [...] w G. na okres od dnia 22 sierpnia 2011 r., do momentu zmiany jej sytuacji. Skierowanie to nastąpiło w wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego w G.z dnia [...] o umieszczeniu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 2001, poz. 1455) do placówki dziecko kieruje powiat (bądź miasto na prawach powiatu jak w przypadku G.) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, posiadający miejsce w tej placówce. Podstawą skierowania do placówki jest orzeczenie sądu o umieszczeniu dziecka w placówce albo wniosek rodziców lub opiekunów prawnych o umieszczenie dziecka w placówce. Umieszczenie W.M. w placówce, ze względu na osiągnięcie przez nią pełnoletniości w dniu [...] obejmowało krótki okres czasu od 22 sierpnia do 23 września 2011 r., przy czym opłatę za jej pobyt ustalono od 25 sierpnia 2011 r. ze względu na doręczenie skierowania jej ojcu w dniu 24 sierpnia 2011 r. W dacie podejmowania rozstrzygnięcia w kwestii opłat przez organ odwoławczy (tj. w dniu 17 października 2011 r., a więc już po okresie umieszczenia), co nie budzi wątpliwości w świetle uzasadnienia tego aktu, organ ten miał świadomość, iż W. M. pomimo postanowienia Sądu o umieszczeniu w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz skierowania jej do Domu Dziecka Nr [...] w G. w placówce tej faktycznie nie przebywała. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w myśl zasady dwuinstancyjności, ma charakter aktu merytorycznego, który powinien uwzględniać stan faktyczny sprawy na dzień jej podjęcia. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, iż decyzja w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej powinna zostać podjęta przed skierowaniem go do takiej palcówki (art. 81 ust. 3 u.p.s.). Decyzje administracyjne, co do zasady kształtują stosunki administracyjnoprawne na przyszłość, chyba że ustawodawca dopuszcza możliwość ich wstecznego działania, posługując się konstrukcją aktu deklaratoryjnego. Przepis art. 81 ust. 3 u.p.s. nie daje wyraźnych podstaw do przyjęcia tezy o deklaratoryjnym charakterze decyzji ustalającej opłatę, zwłaszcza ze względu na wyraźne stwierdzenie zawarte in fine tego przepisu (starosta ustala opłatę przed skierowaniem do placówki). Jedynie wyjątkowo przyjmuje się, iż jest to możliwe (dopuszczalne) w sytuacji kiedy nie ma obiektywnie możliwości ustalenia takiej opłaty na przeszłość np. ze względu na konieczność wykonania wyroku sądowego w kwestii umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W ocenie Sądu, w takim przypadku, kiedy decyzja załatwiająca ostatecznie tę sprawę była zdecydowanie spóźniona ( została wydana w dniu 17 października 2011 r., podczas gdy okres umieszczenia to 28 sierpień 2011 r. do 23 wrzesień 2011 r.) i tym samym opłata została ustalona "wstecznie", a w dodatku jeszcze w sytuacji, w której dziecko w placówce tej nie przebywało, nie była podstawy do jej ustalenia. Wobec tego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] jako podjęta z naruszeniem prawa materialnego podlega uchyleniu. Ponadto, na co wskazywano wyżej, zasadniczym elementem korelacji między opłatą a świadczeniem udzielanym przez podmiot administracji publicznej jest ekwiwalentność opłaty i świadczenia, a taka ekwiwalentność w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, skoro W. M. nie korzystała ze świadczeń Domu Dziecka Nr [...] w G., do którego została skierowana. W przedmiotowej sprawie ustalenie i pobranie opłaty za niezrealizowane świadczenia placówki opiekuńczo-wychowawczej pozostaje w sprzeczności z istotą opłaty, co stanowi kolejny argument na rzecz naruszenia zaskarżoną decyzją normy zawartej w art. 81 ust. 1 u.p.s. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. Ze względu na to, że uchylenie decyzji organu odwoławczego powoduje przywrócenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] zaś rozstrzygnięcie to w stanie prawnym i faktycznym sprawy, po wyroku Sądu, obarczone jest analogiczną wadą, jak decyzja organu odwoławczego, Sąd postanowił również uchylić decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta G. uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku, powtórnie oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy i podejmie stosowne orzeczenie. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.