IV SA/Gl 163/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w C., w porozumieniu z Dyrektorem Izby Celnej w B., powołując się na art.32 ust.1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz.1302), zaproponował B. W. – celnikowi pełniącemu stałą służbę w Izbie Celnej w C. – przeniesienie do Izby Celnej w B. na warunkach w tym piśmie określonych. Jednocześnie pouczył ją, że w terminie 10 dni od jego otrzymania może złożyć oświadczenie o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia propozycji, przy czym odmowa oraz niezłożenie oświadczenia w tym terminie, będą równoznaczne z rezygnacją, co może być przyczyną zwolnienia ze służby. Pismem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., B. W. odmówiła zgody na przeniesienie. Wskazała bowiem na sprzeczność propozycji z Programem alokacji kadr Służby Celnej z dnia [...] 2003 r., nadto z zasadą ochrony praw nabytych. Poza tym naprowadziła na swą sytuację zawodową i rodzinną, która nie pozwala na przeniesienie jej w inny rejon Polski. W tej materii podała, że ma wyższe wykształcenie i [...]-letni staż pracy, w tym [...] lat w Służbie Celnej. Poza tym ma dwoje małoletnich dzieci i męża, który jest [...] zatrudnionym na stanowisku [...] w C., nadto musi opiekować się chorymi teściami tamże zamieszkującymi. Wreszcie wskazała na wadliwość materialnoprawną przedmiotowej propozycji, która w jej ocenie pozostaje w sprzeczności z regulacją prawną dotyczącą stosunku służbowego celników. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art.32 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... oraz art.27 ust.1, art.81 ust.1 i 2 oraz art.81 ust.1a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz.802 ze zm.), zwolnił B. W. ze stałej służby celnej w Izbie Celnej w K. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Jako przyczynę zwolnienia podał fakt odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia do służby do innej Izby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. W. domagała się uchylenia tej decyzji. Naprowadziła na poprzednio przedstawione fakty i okoliczności przemawiające przeciwko zasadności przeniesienia do służby w innym miejscu, konkludując, że organ do nich nie ustosunkował się w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy odwołująca się wyprowadziła wniosek o naruszeniu zasad postępowania, przepisów prawa materialnego (art.32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r.) oraz zasad współżycia społecznego. Dlatego rozstrzygnięcie to uważała za chybione. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138§1 pkt 2 k.p.a. oraz art.32 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... i art.26 pkt 7, art.27 ust.1, art.81 ustawy o Służbie Celnej, uchylono decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie do tejże podstawy wprowadzono przepis art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, zaś w pozostałej części utrzymano powyższą decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, prezentując pogląd, wedle którego z uwagi na reorganizację Izb Celnych podstawą prawną zwolnienia ze służby odwołującej się, winien być też wspomniany przepis art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Stanowi on powód zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego w przypadku likwidacji urzędu lub reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie go na inne stanowisko lub do innego urzędu. Dlatego wadliwość tę usunął poprzez korektę podstawy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem. Poza tym organ ten doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest trafne. Powołane przez B. W. kwestie nie mogą stanowić podstawy jego uchylenia i pozostawania jej w stosunku służbowym, gdyż odmówiła przeniesienia w inny rejon. Nie stoi temu na przeszkodzie porozumienie w sprawie alokacji kadr, które tej sytuacji nie dotyczy. Nadto za błędne uznał wywody dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art.32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Nadto podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art.15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności dokonane wprowadzaniem dodatkowej podstawy prawnej decyzji zmieniającej tożsamość sprawy, a także uchybienie przepisom art.7, art.75 i nast. k.p.a.. W jej uzasadnieniu zaakcentowała poprzednio przedstawione wywody motywujące odmowę zgody na przeniesienie, których organ odwoławczy nie uwzględnił, nie omawiając ich wszak szczegółowo, a nadto zaprezentowała pogląd, wedle którego uzupełnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonane przez organ drugiej instancji w istocie uchybiło zasadzie dwuinstancyjności, gdyż została ona przytoczona w postępowaniu odwoławczym, nie będąc przedmiotem rozstrzygnięcia i postępowania przed organem pierwszej instancji. Tymczasem obie podstawy prawne różnią się między sobą nie tylko co do zasady, ale też co do skutków dla funkcjonariusza celnego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca nadto przedstawiła argumenty przemawiające za niewłaściwością tego trybu oraz sprzecznością pomiędzy obiema podstawami, w tym negując konstytucyjność przepisów cytowanej ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r.. W konsekwencji czego uznała zaskarżoną decyzję za chybioną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie zgadzając się z zasadnością wywodów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem jej zarzuty nie nadawały się do odparcia. Jednakowoż w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. Zatem w toku postępowania badają czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w wyżej opisanych ramach niepodobna było przejść do porządku nad istotnymi wadami postępowania, które nosząc znamiona rażącego naruszenia prawa procesowego, uzasadniały stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę na brak formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia, a w konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji w tej materii skutkującej zwolnieniem skarżącej ze służby. Trudno bowiem za taki akt uznać pismo z dnia [...] r., które sformułowano już w toku postępowania. Tego rodzaju uchybienie procedurze powoduje, że strona nie jest w stanie przygotować się do postępowania, nie jest w stanie zgromadzić potrzebnych argumentów i dowodów w sprawie, a więc narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa, której wyrazem są m.in. przepisy art.6 i art.7 k.p.a.. Organy orzekające w sprawie dopuściły się też naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, uregulowanej w art.8 k.p.a.. Daleko silniejszym wszak zarzutem jest trafny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.). Oznacza ona, iż sprawy administracyjne rozpatrywane są przez organy administracyjne dwóch szczebli, przy czym każdy z nich ma obowiązek merytorycznego jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (tak: Barbara Adamiak w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.98). Zatem organ odwoławczy po pierwsze nie jest organem kontrolnym oceniającym li tylko zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, po wtóre rozpatruje i rozstrzyga sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem prowadzonym przed organem pierwszej instancji. Jeżeli więc organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga sprawę, która nie była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, to dopuszcza się niejako rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tylko w jednej instancji. Tym samym narusza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Oczywistym jest, że organowi odwoławczemu służy prawo oparcia się na materiale zgromadzonym dotychczas oraz jego uzupełnienia. Nadto, że w razie naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji ma on obowiązek uzdrowienia zakwestionowanej decyzji, poprzez jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, albo umorzenie postępowania w pierwszej instancji (art.138§1 pkt 2 k.p.a.). Jednakowoż uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko wówczas, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art.138§2 k.p.a.). Przy czym, gdy naruszenie to jest rażące nie stwierdza nieważności, lecz decyzję uchyla bądź ją zmienia (op. cit. str. 669). Przede wszystkim jednak trzeba stwierdzić, że organ ten działa w ramach postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji, stąd zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji (op. cit., str.659). Chodzi zatem o tożsamość sprawy na obu jej etapach. Tymczasem kontrolowana sprawa do takiej nie należy. Pomijając bowiem kwestię braku jej wszczęcia i wyraźnego określenia jej przedmiotu (wydaje się, że zostało to sprecyzowane w propozycji przeniesienia skarżącej zawartej w piśmie z dnia [...]r.), w postępowaniu przed organem pierwszej instancji podstawą działań organu administracyjnego były wyłącznie przepisy cytowanej powyżej ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., a w szczególności jej art.32 ust.6 pkt 2. W tym zakresie zaskarżona decyzja utrzymała decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Natomiast uchyliła ją w części podstawy prawnej, wprowadzając do niej dodatkowy przepis art.26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Ta podstawa prawna nie była objęta dotychczasowym postępowaniem. Przeto po pierwsze wprowadziła dodatkowy element mający uzasadnić zwolnienie skarżącej ze służby, nie będący przedmiotem poprzedniego postępowania, podczas gdy tego rodzaju wyrzeczenie przekracza ramy dopuszczalnej korekty podstawy prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, prowadząc do wszczęcia postępowania w nowym przedmiocie, co w postępowaniu odwoławczym nie może mieć miejsca. Po wtóre uchylenie objętej odwołaniem decyzji winno prowadzić do orzeczenia co do istoty albo umorzenia postępowania, a nie tylko co do wyeliminowania albo uzupełnienia tejże decyzji. W konsekwencji czego zrodziło to wadliwe proceduralnie wyrzeczenie, uchybiające również przepisowi art.138§1 pkt 2 k.p.a.. Obie bowiem podstawy prawne są odrębnymi podstawami zwolnienia ze służby, a ich regulacje nie są komplementarne, czyli nie są zbudowane na zasadzie wzajemnego uzupełnienia. Jak trafnie zauważyła skarżąca, inne są też ich skutki, toteż niepodobna takiej sytuacji zaakceptować także z materialnoprawnego punktu widzenia. W tym miejscu zbędne jest szersze omówienie przyczyn zwolnienia funkcjonariusza celnego na podstawie obu przywołanych przepisów, jak też skutków obu tych podstaw, bo jest to oczywiste w świetle brzmienia wybranych przepisów przywołanych wyżej aktów prawnych. Dość stwierdzić, że ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. jest jakby ustawą epizodyczną, mającą zastosowanie w określonej sytuacji, podczas gdy ustawa o Służbie Celnej ma charakter stały, co też skłania do konkluzji, że oba akty zbudowane są na zasadzie przepisów o charakterze odpowiednio szczególnym i ogólnym. Implikuje to sposób zastosowania zawartych w nich przepisów. W każdym jednak razie obie przytoczone przez organy podstawy zwolnienia skarżącej ze służby są rozłączne, a nie uzupełniające. Przeto nie istniała żadna przyczyna wspólnego ich powołania. W okolicznościach sprawy zabieg ten zatem był wadliwy proceduralnie i materialnoprawnie. W konsekwencji czego niepodobna stwierdzić, jaka była w istocie podstawa zwolnienia skarżącej ze służby, a co za tym idzie nie sposób było ustalić intencji organów orzekających. Skutkiem czego zaskarżona decyzja jako uchylająca się spod oceny legalności i przedwczesna musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w całości rażąco narusza prawo. Godzi się też wskazać, że jej motywy dalekie są od doskonałości zarówno w aspekcie ustawowych elementów uzasadnienia, jak też wyczerpania zarzutów odwołania. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że w tej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajmuje utrwalone stanowisko (p. przykładowo wyrok z dnia 4 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 152/04, do uzasadnienia którego można się odwołać również w niniejszej sprawie). Na koniec konieczne jest wyjaśnienie, iż ze względu na przyczynę i treść niniejszego orzeczenia, ocena dalszych zarzutów skargi okazała się przedwczesna. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145§1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.156§1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie zawarte w punkcie 2 uzasadnia przepis art.152 cytowanej ustawy. ----------------------- 6