IV SA/Gl 163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., przyznał T.K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.K. w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł. Organ stwierdził, że strona spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz, że świadczenie przyznano na okres od dnia złożenia wniosku do dnia określonego w wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...]. Odwołując się od tej decyzji T.K. domagała się wyrównania świadczenia od dnia [...] podnosząc, że MOPS nie poinformował jej o konieczności złożenia wniosku już w maju, kiedy to składała odwołanie od orzeczenia w sprawie niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględniło odwołanie i decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o przyznaniu T.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.K. w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie oraz w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że sprawę należało rozstrzygnąć z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) do postępowań w sprawach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie tej ustawy (co miało miejsce 1 stycznia 2010 r.), rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy. Zdaniem organu w ówczesnym stanie prawnym wnioskodawczyni spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w kwestii ustalenia okresu na jaki przysługiwało prawo do tego świadczenia organ uznał, że początkową datą jest [...], zaś końcową dzień [...]. W tym zakresie organ ustalił, że orzeczeniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...] syn strony M.K. został zaliczony do osób niepełnosprawnych na okres do dnia [...] z zaznaczeniem, iż niepełnosprawność istnieje od urodzenia wraz ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ ustalił także, iż powyższe prawomocne orzeczenie Sądu, które strona uzyskała w dniu [...] stanowi kontynuację orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], które utraciło ważność z dniem [...], a nadto, że strona z wnioskiem o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia wystąpiła w dniu [...]. Stąd też organ uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Natomiast skoro orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, to zgodnie z art. 24 ust. 3 tej ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, a więc do dnia [...]. W skardze do tutejszego Sądu T.K. zakwestionowała zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od [...]. W jej ocenie świadczenie to należne jest od dnia uznania jej syna za osobę niepełnosprawną, tj. od dnia urodzenia, co zdaniem skarżącej wynika z treści wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) obejmuje ona decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź innych przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko w tych podniesionych w skardze. Jednakowoż podkreślenia wymaga, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji pod względem słuszności i celowości, a tylko bada jej zgodność z przepisami prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze, do których zalicza się świadczenia pielęgnacyjne. Organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) zasadnie uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2010 r. , bowiem postępowanie dotyczyło ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres przypadający przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz zostało wszczęte i niezakończone przed wskazanym terminem. Oznacza to, że kwestia warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okresu, na który świadczenie to się przyznaje powinna być rozważana w kontekście przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną wyżej datą. Stosownie do treści art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie analiza akt administracyjnych dowodzi, że strona spełnia wskazane wyżej warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie początkowej daty, od której skarżącej świadczenie to przysługuje. Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne zostały określone w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium jako datę początkową przyznania przedmiotowego świadczenia przyjęło dzień [...] uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 3a ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Analiza zacytowanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż jednym z warunków jego zastosowania jest kontynuacja orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, od którego uzależnione jest prawo do określonego świadczenia rodzinnego, w tym przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od legitymowania dziecka orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności dziecka skarżącej M.K. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. wydał w dniu [...]. W orzeczeniu tym wskazano, iż niepełnosprawność datuje się od urodzenia oraz, że wydano je do dnia [...]. Strona przed upływem terminu ważności tego orzeczenia wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. o zaliczenie jej syna do osób niepełnosprawnych. Z uwagi na fakt, iż orzeczenie tego organu jak również orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] było dla niej niekorzystne, ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie wydał Sąd Rejonowy w S., który wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych określając, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie wydaje się na okres do dnia [...]. W obu orzeczeniach tożsame jest schorzenie uzasadniające kolejne ustalenie niepełnosprawności. Jednak orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stwierdza w punkcie 8, że dziecko nie wymaga "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", a wymaga "konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Natomiast orzeczenie Sądu o niepełnosprawności z dnia [...] zawiera oba te wskazania. Oznacza to, że pierwsze orzeczenie z dnia [...] nie spełniało wszystkich wymogów określonych w art. 17 ust. 1 w brzmieniu wówczas (jak i aktualnie) obowiązującym, bowiem nie stwierdzono w nim "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Na podstawie tego orzeczenia, w okresie jego obowiązywania, skarżąca nie mogła zatem uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które zresztą nie występowała (oświadczenie z dnia [...] k- 15 akt administracyjnych). Prawo do tego świadczenia przysługiwało skarżącej dopiero na podstawie kolejnego orzeczenia (wyroku) Sądu, które zapadło w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] o ustalenie niepełnosprawności dziecka. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, przepis art. 24 ust. 3a ustawy nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie zachodzi przypadek kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności M.K.. W tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek taki strona złożyła w dniu [...] po uzyskaniu orzeczenia Sądu z dnia [...]. Należy jednakże zauważyć, że przepis w cytowanym brzmieniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, iż z przepisów regulujących zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego wynika, że uzyskanie tego rodzaju świadczenia wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych tj. postępowania w sprawie ustalenia niepełnosprawności oraz jej stopnia, które prowadzone jest przez organy orzekające o stopniu niepełnosprawności i postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na tak skonstruowaną procedurę przy ubieganiu się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, może zaistnieć sytuacja, w której strona uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego uzyska to świadczenie tylko na część okresu, w którym ma prawo do otrzymywania tego rodzaju zasiłku. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego wskazano, iż kwestionowany przepis stwarza sytuację, w której ryzyko wadliwego działania organu administracji, opieszałości w prowadzeniu postępowań, czy też innych zdarzeń powodujących długotrwałość postępowania - zostało przeniesione na osobę ubiegającą się o zasiłek. Sąd powołał się w wyroku na zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa wyrażającej się również w ochronie słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności poprzez istnienie odpowiednich usług socjalnych. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mający charakter zakresowy, odnosi się wprawdzie wyłącznie do przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, to jednak, jak stwierdził Trybunał, nie podobna nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, w sytuacji utraty przez ten przepis domniemania konstytucyjności, możliwość stosowania przez sądy administracyjne wykładni tego przepisu przy wykorzystaniu art. 8 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym uznał, że wyrok ten ma wpływ także na sposób wykładni art. 24 ust. 2 ustawy w odniesieniu do daty, od której ustala się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż uzależnione jest ono również od uzyskania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stwierdzenie bowiem niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (co w konsekwencji doprowadziło do zmiany przepisu art. 24 poprzez dodanie ust. 2a z dniem 2 stycznia 2009 r. na podstawie ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. Nr 223, poz. 1456, a dopiero od 1 stycznia 2010 r. do objęcia nim również świadczenia pielęgnacyjnego) powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność wobec prawa w stosunku do osób znajdujących się w takiej sytuacji jak skarżąca. Fakt, że konstytucyjność tego przepisu została zakwestionowana w szerszym zakresie pozwolił sądowi administracyjnemu na bezpośrednie stosowanie norm konstytucyjnych (art. 8 Konstytucji RP). W szczególności art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Wobec tego, zdaniem Sądu, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wykładni uwzględniającej treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co do częściowej niezgodności z Konstytucją tegoż przepisu należało wziąć pod uwagę dwuetapowy mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, tj. konieczność najpierw uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a dopiero następnie możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia związanego z ustaloną niepełnosprawnością – art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy oraz art. 24 ust. 3 ustawy oraz zasadę wnioskowości. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przyszło stwierdzić, że skarżąca złożyła wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności dnia [...]. W oparciu o ten wniosek uzyskała orzeczenie (wyrok) o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiące podstawę do uzyskania przedmiotowego świadczenia. W tej sytuacji należało uznać, że początek terminu, od którego należy ustalić skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przypada na miesiąc, w którym wskazany wyżej wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony. Wobec tego co wywiedziono nie było podstaw do przyznania świadczenia od ustalenia momentu istnienia niepełnosprawności, tj. od urodzenia się dziecka. Zważyć przy tym należy na fakt, że na mocy poprzedniego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu [...], które utraciło moc [...] prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej nie przysługiwało. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien wydać decyzję, uwzględniając powyżej dokonaną przez Sąd interpretację art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 P.p.s.a, bowiem skarżącej należy się świadczenie pielęgnacyjne.