IV SA/Gl 163/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 1a, art. 2 ust. 5, 12, 17, art. 9 ust 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania dochodu oraz wzoru wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836) oraz art. 104 k.p.a., odmówił przyznania K.H. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od listopada 2011 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że K.H. w dniu 9 listopada 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2011/2012. Był to drugi wniosek, gdyż po raz pierwszy taki wniosek został złożony w dniu 30 września 2011 r. i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono w/wym. przyznania przedmiotowego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wówczas do składu rodziny strona wliczyła matkę B.L. oraz brata D.L. przedstawiając ich dochody za 2010 r. Zwracając się po raz kolejny z wnioskiem o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia strona dołączyła dodatkowo potwierdzenie o zmianie miejsca zamieszkania brata oraz oświadczenie, iż nie zamieszkuje on z rodziną. Mając na względzie całość materiału dowodowego organ uznał, iż zgodnie z definicją składu rodziny, dochodu rodziny oraz jego ewentualnej utraty w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bak jest podstaw prawnych do wyłączenia ze składu rodziny brata D.L. oraz nie uwzględniania jego dochodów za 2010 r. W związku z tym, że dochód rodziny, na który składa się dochód matki (16 537,46 zł) oraz brata (12 378,26 zł) wyniósł łącznie 28 915,72 zł , co stanowi miesięcznie kwotę 803,21 zł w przeliczeniu na członka rodziny, przekroczył kryterium dochodowe, nie było podstaw do przyznania świadczenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła K.H., w którym podała, że D.L. jest jej przyrodnim bratem, nigdy nie prowadził z nią ani jej matką wspólnego gospodarstwa domowego, nie partycypował w kosztach wyżywienia, ubioru, zakupu lekarstw oraz opłat związanych z funkcjonowaniem rodziny. Jest osobą pełnoletnią będącą z związku z narzeczoną, z którą żyje oddzielnie, a od listopada zmienił miejsce zamieszkania. Zdaniem odwołującej brak jest przesłanek, dla których można by zaliczyć dochody D.L. do dochodu rodziny. Nadto odwołująca podkreśliła, że jest uczennicą technikum i potrzebne jej są środki na zakup książek, zeszytów, biletów na dojazd do szkoły oraz na pokrycie innych wydatków, w tym na leczenie i rehabilitację, gdyż jest osobą niepełnosprawną. Zwróciła także uwagę na ciężką sytuację finansową związaną z niskim dochodem jej matki wynoszącym miesięcznie 900 zł netto. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przywołując treść stosownych przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zaakcentował przy tym, że stosownie do treści art. 9 ust. 2 tej ustawy świadczenia przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo wyliczył dochód rodziny w oparciu o przedłożone przez stronę zaświadczenia z urzędu skarbowego. Wskazał, że pojęcie rodziny oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnił jej status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. stanowisko zajęte w wyroku NSA z 23 września 2005 r. I OSK 150/05 Lex 192108). Dlatego też skutki zmiany składu osobowego rodziny wnioskodawczyni, powodujące zmianę jej sytuacji dochodowej mogą być uwzględnione w postępowaniu o prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na nowy okres świadczeniowy. W rezultacie Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego ani z przepisami postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.H. zakwestionowała powyższą decyzję zarzucając jej wydanie w oparciu o błędne ustalenie dochodu rodziny poprzez uwzględnienie dochodu jej przyrodniego brata. W uzasadnieniu zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu akcentując, że pomimo, iż w/wym. był zameldowany w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki to faktycznie zamieszkiwał przez cały okres 2010 r. u swojej narzeczonej i nie prowadził ze skarżącą i jej matką wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sąd uznał, że uchybiają one przepisom prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa dotycząca ustalenia prawa skarżącej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2011/2012 była już przedmiotem ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], którą odmówiono K.H. przyznania przedmiotowego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Jak zaznaczono wówczas do składu rodziny wnioskodawczyni zaliczyła oprócz matki także brata. Składając natomiast nowy wniosek, na ten sam okres świadczeniowy nie uwzględniła brata w składzie rodziny powołując się na okoliczność zmiany miejsca jego zamieszkania. Zatem istotne było ustalenie czy okoliczność ta ma znaczenia prawne, a tym samym czy ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jak już bowiem wskazano sprawa była już przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje natomiast zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a.. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem w wypadku, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jest bezprzedmiotowe, a zatem winno być umorzone decyzją wydaną w trybie art. 105 § 1 k.p.a.. W przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Natomiast w niniejszej sprawie organy w ogóle nie rozważyły kwestii tożsamości sprawy, choć organ I instancji ustalił, że strona ponownie ubiegała się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego na ten sam okres 2011/2012. Jednocześnie organ ten odmówił wnioskowanego świadczenia uznając, iż w sytuacji prawnej, tj. pojęcia składu rodziny, dochodu rodziny oraz utraty dochodu brak podstaw prawnych do wyłączenia brata strony ze składu rodziny. Przy czym organ ten w ogóle nie przybliżył tak zajętego stanowiska. Stanowisko to podzieliło także Kolegium twierdząc, iż skutki zmiany składu osobowego rodziny wnioskodawczyni powodujące zmianę jej sytuacji dochodowej mogą być uwzględnione dopiero w postępowaniu o prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na nowy okres świadczeniowy. Kolegium przywołało jednocześnie pojęcie rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy akcentując, że ustawodawca w pojęciu tym uwzględnił status prawny, a nie stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Tymczasem o ile organy uznały, że okoliczność wymeldowania się brata skarżącej z dotychczasowego miejsca zamieszkania jest prawnie obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy to nie miały podstaw do jej merytorycznego załatwienia. W przeciwnym razie organy wydając merytoryczną decyzję powinny były zweryfikować podane przez skarżącą fakty oraz dokonać ich oceny, czy w istocie wystąpiła sytuacja uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Powyższe wskazuje, iż sprawa nie została należycie rozpatrzona ani oceniona. Tym niemniej Sąd uznał za stosowne odnieść się do niektórych aspektów tej sprawy. Po pierwsze powołując się na pojęcie rodziny w kontekście rozpoznawanej sprawy Kolegium ogólnie wskazało, iż w pojęciu tym istotny jest status prawny, a nie stan faktyczny lub przesłanka wspólnego gospodarowania. Marginalnie można w tym miejscu zauważyć, że na poparcie tak zaprezentowanego stanowiska Kolegium przywołało orzeczenie, które dotyczy kwestii prawidłowości rozumienia ustawowego pojęcia rodzina dla celów ustalenia istnienia prawa do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a zatem rozumienia pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" i w ponownie złożonym wniosku wyłączyła ze składu rodziny przyrodniego brata. Natomiast przez pojęcie rodziny ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 2 pkt 12 ustawy "odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), a także osobę uprawnioną. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy brat skarżącej nie ukończył 25 roku życia. Istotna w tej sytuacji jest więc ocena czy pozostaje on na utrzymaniu matki skarżącej, która winna być dokonana w oparciu o ustalenia stanu faktycznego. Okoliczność zmiany jego miejsca zamieszkania zważywszy, iż posiada on własne dochody, podlegała zatem weryfikacji i ocenie w kontekście przesłanki "pozostawania na utrzymaniu rodzica osoby uprawnionej dziecka w wieku do ukończenia 25 roku życia". Kolejnym aspektem sprawy jest wpływ zmiany składu rodziny poprzez zmniejszenie liczby członków rodziny na sytuację dochodową rodziny. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje bowiem osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w sprawach dotyczących uprawnienia do świadczeń w funduszu alimentacyjnego jest zatem ustalenie stanu rodzinnego osoby uprawnionej oraz wysokości dochodu rodziny. W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa ta odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dochód rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W świetle tej regulacji w istocie dochód ustala się w przeliczeniu na członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc z uwzględnieniem osób, które w roku bazowym stanowiły rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. W myśl art. 9 ust. 3 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jednocześnie w przepisach tej ustawy nie określono szczegółowo takiej sytuacji, w której skład rodzinny jest inny w chwili składania wniosku, niż w roku poprzedzającym okres świadczeniowy i jej wpływu na dochód rodziny. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż zmniejszenie liczby członków rodziny prowadzi do zmiany wysokości dochodu rodziny bądź poprzez podwyższenie bądź obniżenie tego dochodu. Oznacza to zatem, że dochód rodziny należy opierać na dochodzie aktualnym w dniu rozpoznawania wniosku. Wynika to z art. 19 ustawy, który przewiduje obowiązek informowania o zmianie liczby członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub utraty dochodu albo innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń funduszu alimentacyjnego, co dotyczy zarówno osoby składającej wniosek jak i osoby otrzymującej już świadczenia. W świetle brzmienia tego przepisu zmiana liczby członków rodziny stanowi więc sytuację, która może mieć wpływ na prawo do świadczeń. Przeciwne stanowisko prowadziłoby natomiast do sytuacji, że np. śmierć członka rodziny po roku bazowym i to w dodatku, którego dochód stanowił jedyne (bądź znaczące) źródło utrzymania rodziny, nie powodowałaby obniżenia dochodu, rodziny pomimo, że rodzina tego dochodu w okresie świadczeniowym faktycznie jest pozbawiona, gdy tymczasem utrata dochodu przez członka rodziny, także po roku bazowym, zawsze powoduje obniżenie dochodu rodziny, co w tym przypadku może prowadzić do przyznania tego świadczenia. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy w razie utraty dochodu prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Pomimo, iż w każdej z powyższych sytuacji osoba uprawniona byłaby pozbawiona środków utrzymania, to tylko w tym ostatnim przypadku (utraty dochodu w rozumieniu przepisów ustawy) mogłaby uzyskać świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, że tylko utrata dochodu w rozumieniu ustawy a nie zmniejszenie liczby członków rodziny ma wpływ na sytuację dochodową rodziny prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania osób uprawnionych znajdujących się w takiej samej sytuacji dochodowej, która zaistniała na podstawie dwóch różnych zdarzeń powodujących ten sam skutek w postaci rzeczywistego obniżenia się dochodu rodziny. Takie stanowisko nie jest natomiast do pogodzenia z art. 19 ustawy, który przewiduje obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, w tym też o zmianie liczby członków rodziny. Nadto pozostawałoby ono w sprzeczności z celami ustawy, która skierowana jest do osób wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Celem tej ustawy jest bowiem wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Zgodzić się przyjdzie, iż zmniejszenie składu rodziny nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu ustawy. Utratę dochodu należy bowiem odnosić wyłącznie do sytuacji określonych w art. 2 pkt 17 ustawy. Nadto dotyczy ona członków rodziny, którzy dochód ten uzyskiwali w roku poprzedzającym okres świadczeniowy i zawsze jest związana z obniżeniem dochodu rodziny. Natomiast zmniejszenie liczby członków rodziny, jak już wskazano, może mieć wpływ zarówno na powiększenie jak i obniżenie dochodu rodziny w zależności od tego, czy członek rodziny, który przestał nim być po roku poprzedzającym okres świadczeniowy uzyskiwał czy też nie taki dochód. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska, zgodnie z którym skutki zmiany składu osobowego rodziny powodujące zmianę jej sytuacji dochodowej poprzez obniżenie dochodu rodziny mogą być uwzględnione dopiero w postępowaniu o prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na nowy okres świadczeniowy. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że sprawa nie została należycie rozważona i oceniona pod kątem naprowadzonych wyżej okoliczności, a zakres uchybień uzasadnia jej rozpatrzenie na poziomie pierwszoinstancyjnym. Dlatego też, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.