IV SA/Gl 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. W., T. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może ona być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w K., działając na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005r. Nr 105 poz. 884 ze zm.) nakazał K. W. opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] wraz ze wszystkimi osobami tam zamieszkującymi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że lokal zajmowany przez stronę został przydzielony jej mężowi, funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] Strona, jako żona funkcjonariusza, uprawniona była wraz z synem do zamieszkiwania w/w lokalu. W dniu 18 czerwca 2013r. wpłynął do KZGM wniosek K. W. o wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zawiadomiony o tym zdarzeniu organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz zmarł w 2009r. Z informacji przekazanej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW wynikało, że ani strona ani jej syn nie figurują w ewidencji świadczeń policyjnych i nie ma innych osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym K. W. Komendant Miejski odwołał się do brzmienia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzje o opróżnienia lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Organ wskazał, że po myśli art. 88 cytowanej ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje ściśle wyselekcjonowanym podmiotom tj. policjantom w służbie stałej. Członkowie rodziny uprawnionego nie posiadają własnego prawa do lokalu, gdyż jest ono bezpośrednio związane z prawem funkcjonariusza policji. Przesłanki ewentualnego przeniesienia prawa do lokalu mieszkalnego na wypadek zwolnienia, bądź śmierci funkcjonariusza uregulowane zostały natomiast w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.). Szczegółowe kwestie dotyczące mieszkań przeznaczonych dla policjantów zawarte są natomiast w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów Przedstawiając treść art. 29 ustawy emerytalnej Komendant Miejski zauważył, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Członkom rodziny funkcjonariusza przysługuje prawo do lokalu jeśli są uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu i w chwili jego śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej po zmarłych emerytach lub rencistach. Odnosząc przedstawione regulacje prawne do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że strona będąca wdową po zmarłym funkcjonariuszu zwolnionym ze służby bez prawa do emerytury nie posiadała uprawnień do policyjnej renty rodzinnej ze środków MSWiA. Nie jest zatem uprawniona do uzyskania samoistnego tytułu do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji oceniając fakt podpisania przez K. W. w dniu 28 kwietnia 2009r. aneksu do umowy najmu, na mocy którego wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym mężu uznał, że aneks ten został zawarty bezprawnie. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1122/10 publ. LEX nr 744933) stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 691 k.c., który reguluje sytuację wstąpienia w stosunek najmu przez małżonka zamieszkującego w razie śmierci drugiego małżonka, który był najemcą lokalu mieszkalnego. Właściwym przepisem, który ma tu zastosowanie, jest natomiast art. 29 ustawy emerytalnej. W odwołaniu od opisanej decyzji K. W. wniosła o jej uchylenie. Wyjaśniła, że od 29 lat zajmowany lokal stanowi ośrodek życiowy jej i niepełnosprawnego syna. Podkreśliła, że ze względu na stan zdrowia jej syn cierpiący na autyzm, wymaga stałych warunków życiowych i zmiany mogą zniweczyć efekty terapii. Odwołująca wskazała, że jej mąż w 1988r. zwolnił się ze służby w Milicji. W dniu 8 stycznia 2008r. zawarł z Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w K. umowę najmu zajmowanego obecnie przez nią lokalu. Umowa ta zawarta została na czas nieokreślony, a w sprawach nią nieuregulowanych zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 31 poz. 266 ze zm.). Z tych przyczyn twierdzenie organu, że aneks jaki zawarto z nią po śmierci jej męża został zawarty bezprawnie, uznała za nieuzasadnione. Jej zdaniem posiada tytuł prawny do lokalu, a jest nią umowa najmu, do której zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a nie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Natomiast spory wynikające z umowy rozstrzygane być muszą na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w trybie postępowania administracyjnego. Odwołująca zauważyła, że w przypadku gdy Gmina K. zadysponowała lokalem będącym jej własnością w innym sposób niż wynikało to z dotychczasowego stanu dyspozycyjności lokalu dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Komendant Miejski Policji w K. powinien zgłosić roszczenie wobec Miasta K. o oddanie mu w zamian do dyspozycji innego lokalu. Zdaniem odwołujące, od chwili zwolnienia jej męża ze służby, ze strony organów Policji brak było jakichkolwiek przejawów zainteresowania mieszkaniem i gdyby nie wniosek o wykup mieszkania, nie domagano by się jego opróżnienia. Odnosząc się natomiast do treści decyzji, w której nie zapewnia się jej jakiejkolwiek ochrony jako sobie eksmitowanej odwołująca wskazała na wypowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich zawartą w wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013r. W wypowiedzi tej Rzecznik potraktował możliwość przeprowadzenia egzekucji obowiązku opróżnienia mieszkania bez zapewnienia osobie eksmitowanej jakiegokolwiek schronienia za sprzeczne z obowiązkiem poszanowania i ochrony godności człowieka spoczywającym na władzach publicznych z mocy art. 30 Konstytucji RP jak też dyrektywy wyrażonej w art. 75 ust. 1 tego aktu. Odwołująca przywołała także wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Konstytucyjnego, w których jej zdaniem potwierdzona została teza, że eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, narusza art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przedstawiając ponownie sytuację zdrowotną jej syna odwołująca zauważyła, że organ nie odniósł się do tego faktu, który być może pozwoliłby zmienić mu zdanie, a w konsekwencji doprowadził do zrzeczenia się dyspozycyjności Policji nad lokalem przez nią zajmowanym. Do odwołania załączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez syna, upoważniające ją do działania w jego imieniu. Załączono nadto aneks z dnia 8 stycznia 2008r. do dotychczasowej umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul.[...], którego stronami był Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. jako wynajmujący oraz K. W., mąż odwołującej, jako najemca. Z § 1 aneksu wynikało, że w/w lokal mieszkalny został oddany najemcy w najem, a w § 12 stwierdzono, że jest to najem zawarty na czas nieokreślony. Wynajmujący może wypowiedzieć stosunek najmu z przyczyn określonych w ustawie o ochronie lokatorów bądź w kodeksie cywilnym. W § 15 postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie lokatorów i kodeksu cywilnego, a w § 16 postanowiono, że wszelkie spory wynikające na tle realizacji umowy poddane są sądowi właściwemu rzeczowo i miejscowo dla siedziby wynajmującego. Załącznikiem do odwołania był również aneks do umowy najmu z dnia 28 kwietnia 2009r., z którego wynika, że zmienia się oznaczenie stron w umowie w ten sposób, że jest ona zawarta pomiędzy Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w K. i K. W., która wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym K. W. Ponad wskazane dokumenty odwołująca dołączyła dwa orzeczenia wykazujące trwały stopnień niepełnosprawności znacznego stopnia jej syna i opinię psychologiczną. Z końcowych wniosków tej opinii wynikało, że syn odwołującej bezwzględnie wymaga stałych warunków życiowych i jakiekolwiek gwałtowne zmiany w tym zakresie mogą stać się źródłem zaburzonych i nieadaptacyjnych zachowań oraz zniweczyć efekty wielu lat terapii i starań środowiska rodzinno-domowego. W uzupełnieniu dokumentacji zebranej w toku postępowania przed organem I instancji organ dołączył pismo z dnia 5 listopada 2013r. Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej podpisane przez jego Dyrektora, adresowane do K. W., a przesłane do wiadomości Komendanta Miejskiego Policji w K. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane w toku postępowania przed Komendantem Miejskim Policji. Dodatkowo przedstawiono pismo 5 listopada 2013r. Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, w którym Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej na podstawie art. 84 i art. 88 K.c. uchylił się z powodu błędu co do czynności prawnej od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego dniu 28 kwietnia 2009r. dotyczącego aneksu do umowy najmu i wezwał K. W. i wszystkie osoby zamieszkałe w lokalu do jego niezwłocznego opróżnienia. Przechodząc do oceny ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy Komendant Wojewódzki wskazał na art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, na podstawie którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych przez policjanta lub członków jego rodzin albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Zdaniem organu przywołany przepis stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji. Z tych przyczyn należało ustalić, czy odwołująca i jej syn legitymują się tytułem do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji. Wskazano, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, o czym stanowi art. 88 ustawy o Policji. Jednak, na podstawie art. 98 w/w ustawy policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin może pozostać w przydzielonym decyzją lokalu mieszkalnym. W sposób tożsamy kwestia ta uregulowana była w art. 91 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 198r. Nr 38 poz.181), na mocy którego mąż odwołującej po odejściu ze służby na własną prośbę przed osiągnięciem wymaganych 15 lat służby w Milicji uprawniającym do milicyjnej emerytury mógł pozostać w funkcyjnym mieszkaniu. Odwołując się do brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej Komendant Wojewódzki zauważył, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali dla funkcjonariuszy. Natomiast po myśli art. 29 ust. 2 i 3 ustawy emerytalnej prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje członkom rodziny funkcjonariusza jeśli są uprawnieni do renty rodzinnej po nim i w chwili jego śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej po zmarłych emerytach lub rencistach - na czas do przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Organ zwrócił uwagę, że tak samo stanowił art. 44 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin. Jako bezsporny fakt Komendant Wojewódzki uznał, że ani odwołująca ani jej syn nie są funkcjonariuszami Policji, ani nie są osobami uprawnionymi do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym K. W. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu tego lokalu, której podstawą jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Organ zauważył, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów stosuje się przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi przepisami odrębnymi są ustawa o Policji i ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Uregulowały one w sposób szczególny możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez członka rodziny po śmierci osoby uprawnionej wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem uregulowanej w art. 691 k.c. Komendant Wojewódzki, odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie stwierdził, że organy Policji nie muszą zgodnie z art. 90 ustawy o Policji wykazywać prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności. Natomiast dyspozycyjność lokalem mieszkalnym nie pozbawia właściciela lokalu innych atrybutów własności. Nie ogranicza go w możliwość wyznaczenia stawki czynszu, czy pobieraniu kaucji. Zawierając umowę najmu ze wskazanym przez Policję najemcą, zarządzający nieruchomością może zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmować czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach o roszczenia ze stosunku najmu. Stąd właśnie, zdaniem Komendanta, zapis w aneksie z 28 stycznia 2008r. podpisanym przez K. W., że spory wynikłe na gruncie umowy rozpatrywać będzie sąd właściwy rzeczowo i miejscowo dla siedziby wynajmującego. Natomiast o przydziale mieszkania orzeka decyzją dysponent mieszkania. Ten sam organ w formie zaświadczenia potwierdza możliwość zawarcia umowy najmu przez małżonka policjanta rozwiedzionego, osobę uprawniona do policyjnej renty rodzinnej. Decyzja o przydziale stanowi tytuł prawny dla funkcjonariusza Policji do zajmowania konkretnego mieszkania. Osoby wraz z nim zamieszkujące nie posiadają natomiast samodzielnego tytułu prawnego, a ich uprawnienie wywodzi się z tytułu jaki posiada policjant. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Komendant Wojewódzki stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołującej lokal mieszkalny przy ul. [...] pozostawał w dyspozycji organów Policji. Dyspozycyjność ta została potwierdzona przez KZGM w K. w piśmie z dnia 27 grudnia 2011r. wraz z wykazem lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji KMP w K. Ponieważ do wiadomości organów nie dochodziły informacje, które nakazywałyby wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, ani nikt nie powiadomił o zgonie uprawnionego do lokalu, nie zakłócano spokoju zamieszkiwania rodziny. Natomiast KZGM pozostawał w błędnym przekonaniu, że aneks z dnia 28 kwietnia 2009r. podpisała osoba uprawniona do policyjnej renty wdowiej. Dokonując analizy charakteru w/w aneksu organ stwierdził, że był on bezprawny, gdyż po zmarłym funkcjonariuszu, który pozostawał w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 98 ustawy o Policji nikt z członków jego rodziny nie jest uprawniony do kontynuowania umowy najmu. Odwołująca błędnie utożsamia bezprawnie podpisany aneks z samoistnym tytułem prawnym przysługującym jej do mieszkania w K. przy ul. [...]. Odpowiadając na wnioski odwołującej zawarte w jej odwołaniu, co do możliwości zrezygnowania przez Policję z mieszkania, które zajmuje Komendant Wojewódzki stwierdził, że zasadniczo organy Policji nie rezygnują z możliwości dysponowania mieszkaniami, w przeszłości przekazanych im do zasiedlenia funkcjonariuszy, gdyż obciążone są ustawowym obowiązkiem zapewnienia policjantom mieszkań w miejscowości pełnienia służby. W żadnych okolicznościach nie jest możliwe zrzeczenia się przez organy Policji dyspozycji mieszkaniem służbowym i jego wykup przez członków rodziny zmarłego byłego funkcjonariusza, który nie był uprawniony do renty rodzinnej. Również, jako nieuzasadnione prawnie, uznano argumenty odwołującej o konieczności zapewnienia jej innego lokalu w miejsce opróżnionego. Komendant wskazał, że przepisy ustawy o Policji, jak też rozporządzenie wykonawcze z dnia 18 maja 2005r. nie przewidują lokali zastępczych, a tak samo stanowiły przepisy obowiązujące w dniu odejścia K. W. ze służby. Organ odwołał się nadto do zasady legalizmu, która zobowiązuje go do działania na podstawie przepisów prawa. Regulacja zawarta w art. 95 ust. 3 ustawy o Policji nie przewiduje uznaniowości, ważenia słusznego interesu strony i społecznego. Prawo administracyjne nie przewiduje stosowania klauzul generalnych typu zasad współżycia przy rozstrzyganiu spraw. Decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji związanej, gdyż po ustaleniu, że lokal mieszkalny zajmują osoby nieuprawnione właściwy w sprawie organ Policji zobligowany jest do wydania decyzji o opróżnieniu i nie może odstąpić od jej wydania ze względu na jakąkolwiek okoliczność. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 351¹ K.c. i art. 691 k.c. oraz art. 84 i art. 88 k.c. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że aneks do umowy najmu został zawarty bezprawnie, że KZGM skutecznie uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, a skarżąca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W skardze zarzucono nadto naruszenie art. 30, art. 71 i art. 75 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nakazanie niepełnosprawnemu synowi skarżącej eksmisji "na bruk" na podstawie nie zgodnych ze wskazanymi przepisami Konstytucji przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowi to naruszenie poszanowania i ochrony godności człowieka, która jest obowiązkiem władz publicznych, obowiązku szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz dyrektywy prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym przeciwdziałaniu bezdomności a także poprzez nakazanie eksmisji bez wskazania lokalu, do którego nastąpić ma przekwaterowanie. W uzasadnieniu skargi odwołano się do następujących faktów: otrzymania przez K. W. - funkcjonariusza MO - przydziału mieszkania funkcyjnego, co nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] jego zwolnienia się ze służby w 1988r. i zawarcia w 2008r. z Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w K. umowy najmu na czas nieoznaczony. Z faktów tych skarżąca wywiodła, wbrew stanowisku organu, że jej mąż, zwolniony już ze służby w MO, nawiązał umowę najmu na podstawie przepisów prawa cywilnego w miejsce dotychczasowego stosunku prawnego. Z chwilą śmierci najemcy skarżąca była więc w pełni uprawniona do wstąpienia w stosunek najmu na mocy art. 691 § 1 i § 2 K.c. Skarżąca podkreśliła, że zajmowane przez nią i rodzinę mieszkanie jest jej ośrodkiem życiowym. Zajmuje go w dobrej wierze będąc przekonana, że posiada tytuł prawny. Zauważyła nadto, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli dotyczące zawartego z nią aneksu nosi datę 5 listopada 2013r., a otrzymała je w dniu 12 listopada 2013r. Oświadczenie to nie istniało zatem w dniu wydawania decyzji organu I instancji. Mimo tego organ stwierdził u skarżącej brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Dopiero załączenie do odwołania umowy najmu i aneksu do niej z 28 kwietnia 2009r. spowodowało złożenie oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych aneksu. W dalszej części skargi zawarte zostały argumenty mające na celu wykazać nieskuteczność złożonego oświadczenia w aspekcie przepisów art. 84 i art. 88 k.c., a skarżąca wskazała, że oczekuje na zajęcie przez KZGM stanowiska wobec jej pisma zawierającego wezwanie do wycofania oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych aneksu przez KZGM. Tak, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, powołując się na tożsame argumenty, skarżąca zakwestionowała możliwość rozstrzygnięcia w kwestii opróżnienia lokalu mieszkalnego bez wskazania osobie eksmitowanej innego pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w całości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu braku wskazania w decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego innego pomieszczenia dla osoby eksmitowanej, Komendant Wojewódzki Policji oświadczył, że Wojewoda [...] nie wykonuje eksmisji w porze zimowej, na co wskazuje praktyka znana organowi z dotychczasowego doświadczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca oświadczyła, że nie tylko jej syn ale również i ona posiada obecnie orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wyjaśniła, że postępowanie przed sądem powszechnym z jej powództwa w stosunku do KZGM nie zostało jeszcze zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć trzeba nadto, że sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. Zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny badał zatem, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Dokonując kontroli w powyższym zakresie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie właściwych norm prawnych, na gruncie których należało rozpatrzyć sprawę tytułu (względnie braku tytułu) do zajmowanego przez skarżącą od stycznia 1985 roku lokalu mieszkalnego nr 3 przy ul. [...] w K. Zadaniu temu, w opinii Sądu, organy Policji nie sprostały. Analizę, co do tego jakiemu reżimowi prawnemu poddać sytuację faktyczną przedstawioną w aktach sprawy, rozpocząć trzeba od wskazania, że pierwotne wejście w posiadanie spornego lokalu mieszkalnego przez skarżącą nastąpiło ze względu na tytuł, jaki uzyskał do lokalu tego jej mąż, K. W. Istotne jest zatem przywołać przepisy, jakie obowiązywały w chwili uzyskiwania prawa do lokalu mieszkalnego przez rodzinę skarżącej. Jak wskazuje data przydziału mieszkania funkcyjnego, a to 21 stycznia 1985r., zdarzenie to miało miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), która zniosła instytucję mieszkań służbowych, a mieszkaniom odpowiadającym szczególnym warunkom nadała charakter mieszkań funkcyjnych (art. 63 ust. 1-3) wyjętych spod szczególnego trybu najmu (art. 22 ust. 1 pkt 4), ale przydzielonych pracownikom przez jednostkę gospodarki uspołecznionej zatrudniającą pracowników (art. 46 ust. 1). Los prawny dotychczasowych mieszkań służbowych funkcjonariuszy MO został natomiast tak uregulowany, że utworzono z nich specjalną kategorię mieszkań "przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO", tym się odznaczających, że zasady ich przydziału i opróżnienia regulowały "odrębne przepisy" (art. 63 ust. 5). Mąż skarżącej był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, a zatem uzyskanie lokalu mieszkalnego przez skarżącą i jej rodzinę nastąpiło na podstawie "odrębnych przepisów", jakimi była w tym czasie ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985r. Nr 38 poz. 181). Zgodnie z zapisem jej art. 80 ust. 1 funkcjonariusz MO otrzymywał dla siebie i członków rodziny mieszkanie służbowe w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej - na zasadach i według norm określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, o czym mowa w art. 90 ust. 1 w/w ustawy. Zasady te określone zostały w zarządzeniu nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), które zastąpiło obowiązujące przed nim w tej samej materii zarządzenie nr 13 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 lutego 1969 r. Reżim prawny, któremu te mieszkania podlegały, miał charakter szczególny ze względu na szczególne stosunki służbowe tych funkcjonariuszy. W wyżej wskazanych kategoriach prawnych lokali stosunek najmu zawiązywał się na podstawie decyzji o przydziale. W szczególności mówiło o tym postanowienie § 13 ust. 1 zarządzenia nr 82 MSW, gdzie widniał zapis, iż decyzja w sprawie przydziału mieszkania stanowiła podstawę do zajęcia lokalu (por. uchwała SN z dnia 31 maja 1976 r. sygn. III CZP 29/76 publ. OSNCP 1976/11/144). Podkreślić tu trzeba, że zdarzenia te miały miejsce przed wejściem w życie regulacji, które nakazywały zawierać umowę najmu na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji). Uzyskany przez funkcjonariusza MO lokal mieszkalny nie należał do zasobu objętego szczególnym trybem najmu. W dniu 30 listopada 1988r., K.W. został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej na własną prośbę, nie nabywając uprawnień określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin. Nastąpiło to przed utworzeniem Policji, która zastąpiła poprzednią formację (art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r.o Policji). Powyższe fakty wskazują na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 149 ust. 1 ustawy do Policji, który stanowi, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Tym bardziej zatem skarżąca i jej syn nie stali się też rodziną policjanta. Brak jest więc łącznika pomiędzy sytuacją byłego funkcjonariusza MO i jego rodziny, a przepisami ustawy o Policji i jej aktów wykonawczych, jak też pomiędzy art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.). Zapomina o tym całkowicie organ I instancji. W decyzji organu odwoławczego ta istotna sprawa pojawia się tylko, jako powołanie porównawcze co do brzmienia przepisów ustawy dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin (t.j. Dz. U. z 1983 nr 46 poz. 210 ze zm.). W rzeczywistości, po zwolnieniu się K. W. ze służby w MO w roku 1988, do sytuacji mieszkaniowej byłego funkcjonariusza mógł mieć zastosowanie art. 91 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej. Zgodnie z regulacją tam zamieszczoną, funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiadał prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, zachowywał prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub mógł być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Prawo to wygasło w chwili śmierci K. W. Istotna stała się zatem ocena sytuacji zajmowanego przez niego dotychczas lokalu w świetle art. 90 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w chwili śmierci K. W. Oceny takiej organ nie dokonał jednak. Zgodnie z ustępem 4 wskazanego przepisu, w razie opróżnienia samodzielnego lokalu w domu wielomieszkaniowym oraz lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, właścicielowi przysługuje prawo oddania go w najem bądź bezpłatne używanie. Zgodnie z ustępem 5 dopiero wtedy, gdy w terminie 3 miesięcy właściciel nie skorzysta bez uzasadnionych przyczyn z prawa, o którym mowa w ust. 4, minister właściwy do spraw wewnętrznych lub podległy mu organ może dokonać przydziału opróżnionego lokalu. Regulacja taka wprowadzona została w treści art.90 ustawy o Policji wskutek uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP bezterminowego dysponowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach nie stanowiących własności tych organów, a zwolnionymi przez osoby, które decyzje o przydziale tych lokali uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991r. sygn. K1/91 publ. OTK 1991/1/4). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie "opróżnienie lokalu" nie wymaga, aby doszło do niego w wyniku postępowania egzekucyjnego. Może to także nastąpić w sytuacji, gdy nastąpi utrata uprawnień dotychczasowego najemcy, lub uprawniony najemca umrze lub zrezygnuje z najmu. Następuje bowiem w takim momencie zwolnienie lokalu przez osoby, które zajmowały je na mocy decyzji o przydziale. Z chwilą śmierci K. W., którego uprawnienie do lokalu przy ul. [...] wywodziło się z decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego, a także braku po stronie pozostałych osób zajmujących lokal tytułu prawnego, nastąpiło zwolnienie lokalu. Upoważniało to jego właściciela do zadysponowania swoją własnością. Z akt sprawy nie wynika natomiast, żeby po śmierci najemcy, w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] organ Policji jako uprzedni dysponent lokalu, zgłaszał zamiary jego zaludnienia. Przepis art. 90 ustawy o Policji w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, jaka dokonała się ustawą z dnia 21 maja 2009r. o zmianie ustaw o Policji (Dz. U. nr 115 poz. 959) oraz stan faktyczny spełniający warunki ujęte w jego dyspozycji nie zostały poddane analizie organu I instancji, który bez żadnych rozważań ocenił aneks od umowy najmu z 2008r., jako "bezprawny". Ocena, jako "bezprawny" aneksu pojawia się również w uzasadnieniu organu II instancji wyłącznie ze względu na przyjęcie całkowicie bezkrytycznie działań KZGM, jak zasadne prawnie. Zastrzeżenia Sądu budzi także brak odniesienia się w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji do zawartej w dniu 8 stycznia 2008r., w formie aneksu, umowy najmu lokalu nr [...] położonego w K. przy ul. [...] Umowa ta zawarta została bezspornie w czasie, gdy K. W. nie był już funkcjonariuszem żadnej formacji. Co ważne, umowa ta zawarta zostaje na czas nieokreślony i nie odwołuje się w tym zakresie do uprzednio wydanego przydziału w formie decyzji administracyjnej. Z jej treści wynikałoby natomiast, że jest to sformalizowanie uprawnień najemcy w miejsce wywodzących się uprzednio z decyzji administracyjnej. Dokonując wykładni wskazanego przepisu wskazać trzeba przede wszystkim, że mowa w nim o sui generis prolongacie uprawnień wywodzących się z decyzji o przydziale, która to decyzja może obowiązywać wyłącznie w stosunku do funkcjonariuszy w służbie stałej. Przepis ten mówi też alternatywnie o możliwości respektowania dotychczasowych uprawnień do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie lokalu zamiennego. Świadczy to o upoważnieniu do działania na zasadach ogólnych właściwego podmiotu, którym nie jest już organ Policji działający na podstawie przepisów szczególnych. Po drugie treść art. 91 w/w ustawy uprawnia do sformalizowanie uprawnień najemcy w miejsce wywodzących się uprzednio z decyzji administracyjnej, na zasadach norm powszechnie obowiązujących. Zważywszy, że treść przepisu art. 91 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej została in extenso przeniesiona do treści art. 98 ustawy o Policji normami, o których mowa w powyższej regulacji, nie mogą być to przepisy aktów na poziomie zarządzenia, gdyż nie należą one do przepisów powszechnie obowiązujących, a takie powołane zostały, jako podstawa decyzji o przydziale z 1985r. Przypomnieć tu można, że decyzja o przydziale mieszkania K. W. wydana została na podstawie Zrządzenia nr 8 MSW z dnia 15 listopada 1974r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO (...). Z chwilą wejścia w życie ustawy o Policji tożsame kwestie uregulowane zostały również na poziomie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. (MP z 1997r. nr 76 poz. 707). W jego § 20 ust. 2 określa się, że pozostają w mocy decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Potwierdzać przedstawione rozumowanie może także regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin. Ustawodawca wskazuje tam, w odróżnieniu od przepisów ogólnych, na "przepisy odnoszące się do lokali mieszkalnych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej". W obszernej analizie stanu faktycznego przedstawionej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak odniesienia się zarówno do wskazanego przez Sąd dokumentu, jak też wskazania ratio zawarcia tej umowy w powiązaniu z właściwymi przepisami prawa. Trudno bowiem domniemywać, że umowa z dnia 8 stycznia 2008r. została zawarta wyłącznie po to, by właściciel lokalu mógł dokonać zmiany stawek czynszowych. Na przestrzeni od 1985r. stawki te wielokrotnie ulegały zmianie i nie dokonywano tego poprzez zawieranie kolejnych umów najmu. Na rozprawie pełnomocnik organu odwołał się natomiast do faktu braku uchylenia decyzji o przydziale mieszkania funkcjonariuszowi MO, co oznaczać miało, że sytuacja prawna lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. pozostaje nadal w gestii przepisów szczególnych. Nie wskazał jednak normy prawnej, który w takim stanie faktycznym upoważniałby organ do wydania decyzji uchylającej przydział mieszkania wydany wobec byłego funkcjonariusza MO. Wskazać tu można a contrario do stanowiska pełnomocnika, że przepisy ustawy o Policji i wydane na ich podstawie akty wykonawcze przewidywały i przewidują nadal decyzje o przydziale i opróżnieniu lokalu bez konieczności uchylenia tej pierwszej. W pełni potwierdza to regulacja obowiązująca jako akt wykonawczy do ustawy o Policji zamieszczona w § 7 ust. 1 pkt 1 pkt a i b oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1469). Po myśli wskazanych norm, opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje w przypadkach zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjantów zwolnionych ze służby, którzy nie nabyli prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym i innych osób zajmujących lokale mieszkalne przeznaczone dla Policji, do których zostały wprowadzone za zgodą dysponenta lokalu albo jako osoby uwzględnione w decyzji o przydziale lokalu. W takim przypadku na przekwaterowanie przeznacza się lokal zamienny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom zaludnienia określonym w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, jeżeli nie zmieniła się liczba osób ujętych w tej decyzji i stale zamieszkujących w lokalu. Treść § 7 ust. 1 pkt 11 w/w rozporządzenia przemawia zatem przeciwko twierdzeniom pełnomocnika organu. Nota bene brak działania organu wobec byłego funkcjonariusza wypełniającego dyspozycję § 1 ust. 1 pkt 11 tego aktu (przy regulacji zawartej w § 15 ust. 2 i § 20 ust. 2 wcześniej przywołanego zarządzenia z dnia 30 września 1997r.) wymagał uzasadnienia. Przepis § 7 w/w rozporządzenia spełniał rolę obecnego art. 95 ustawy o Policji, a jak zauważa się uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji związanej, gdyż po ustaleniu, że lokal mieszkalny zajmują osoby nieuprawnione właściwy w sprawie organ Policji zobligowany jest do wydania decyzji o opróżnieniu i nie może odstąpić od jej wydania ze względu na jakąkolwiek okoliczności". Zauważyć należy nadto, że przywołany przepis rozporządzenia z 2001r. był korzystny dla byłych funkcjonariuszy, gdyż nakazywał przyznać im lokal zamienny w chwili przekwaterowania. Z brzmienia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, jaką wydaje organ Policji, wymaga ustalenia nie tylko przesłanki w postaci zajmowania lokalu bez tytułu prawnego ale także przesłanki w postaci tytułu do dysponowania lokalem przez organ Policji. Obie pozostawione zdaniem Sądu, jako otwarte, kwestie wynikające zarówno z aneksu do umowy najmu z dnia 2 kwietnia 2009, jak i z wcześniejszej umowy najmu z dnia 8 stycznia 2008r. mają tu istotne znaczenie. Zauważyć przy tym trzeba, że do akt sprawy nie dołączono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby dysponowanie lokalem przy ul. [...] w K. przez Policję, po dacie 8 stycznia 2008r. W aktach sprawy nie ma pisma KZGM w K. z dnia 27 grudnia 2011r. wraz z wykazem lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji KMP w K. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy co do tego, że organy Policji nie muszą zgodnie z art. 90 ustawy o Policji wykazywać prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Słusznie podkreślono, że prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym jest przesłanką faktyczną. Bezspornie zatem musi zostać w sprawie wykazana, gdyż nie jest objęta domniemaniem prawnym. Dostrzeżone uchybienia procesowe nie pozwalają przyjąć sprawę za należycie wyjaśnioną, a tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji celem dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego i jego subsumcji do właściwych przepisów prawa. W toku prowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł również uchybienie natury prawnomaterialnej. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Organ odwoławczy decyzję tę utrzymał natomiast w pełnym zakresie, czym z kolei naruszył art. 138 § pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 95 ust. 4 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób w nim zamieszkałych. Decyzja taka kształtuje skutki zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego wobec wszystkich zamieszkujących w nim osób, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie musi być skierowane bezpośrednio do każdej osoby, która w lokalu zamieszkuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, co do tego, że nie nadaje się do przymusowego wykonania obowiązek, który nie jest nałożony na zindywidualizowanego zobowiązanego. Jeżeli zatem w lokalu, którego opróżnienie ma nastąpić na mocy decyzji administracyjnej, zamieszkuje bez tytułu prawnego kilka osób, muszą one zostać wymienione z imienia i nazwiska (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. I OSK 837/10 publ. CBOSA). W osnowie decyzji organu I instancji nakazano opróżnić lokal mieszkalny K. W. wraz ze wszystkimi osobami tam zamieszkującymi. Taka treść tytułu egzekucyjnego nie jest precyzyjna i jednoznaczna. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1046/13 z dnia 9 października 2014r. nie publ.) brzmienie przepisu art. 141 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zwalania od obowiązku precyzyjnego określenia osób podlegających eksmisji. Określenie, że obowiązek ten ma wykonać strona postępowania wraz z innymi osobami nie wskazanymi z imienia i nazwiska narusza przepis art. 95.ust. 4 ustawy o Policji. Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, które dotyczyły uchybienia przepisom prawa cywilnego, gdyż ani w zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji wskazane w skardze przepisy nie były stosowane. Sąd nie odniósł się także do argumentacji, która stricte dotyczyła sposobu wykonywania zaskarżonej decyzji uznając, że wykracza to poza przedmiot sprawy. Niemniej jednak Sąd uznał za stosowne zauważyć, że przywoływane w skardze wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nakazują w istocie zapewnić objętym eksmisją podmiotom minimum praw człowieka według aktualnych standardów. Oznaczać to może dla organów wyważenie proporcjonalności stosowanego środka. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że sytuacja skarżącej różni się zasadniczo od sytuacji rodziny funkcjonariusza, która powinna posiadać pełną świadomość braku uprawnień do lokalu mieszkalnego po śmierci jedynego uprawnionego najemcy. W przeciwieństwie do tego, skarżącą mogła czuć się uprawniona do zajmowania mieszkania. Upoważniał skarżącą do tego aneks podpisany z upoważnionym do działania w imieniu organu samorządu terytorialnego pracownikiem. Jeżeli miało tu miejsce zaniedbanie pracownika niestarannie kontrolującego dokumentację, to skutki nieprawidłowego wykonywania obowiązków po stronie pracowników organu nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony. Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318). Podkreślić nadto trzeba, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r. sygn. akt SA/3196/03 publ. LEX nr 159925). W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę wskazania i oceny prawne przedstawione powyżej, a w przypadku dokonania tożsamych co dotychczas ustaleń, weźmie pod uwagę obowiązki wynikające z treści art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie orzeczono, jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na odstawie art. 152 P.p.s.a.