IV SA/Gl 165/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Postanowieniem Burmistrza Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. skierowanym do E. A. orzeczono w sprawie odmowy wydania odpisów (kopii) dokumentów z akt postępowania dotyczącego ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz S., S. i J. rodzeństwa A. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że zachodzi przeszkoda formalna uniemożliwiająca E. A. wgląd do akt sprawy dotyczącej ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz S., S. i J. rodzeństwa A. ze względu na brak statusu strony tegoż postępowania. Organ wskazał, że stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a tym samym również postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona oraz - działający w jej imieniu - przedstawiciel ustawowy bądź opiekun prawny. Na to postanowienie E. A. wniósł zażalenie. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu założenia, że nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podczas, gdy z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają wnioski przeciwne. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony(...).Natomiast według przepisu art. 74 § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich not k.p.a. notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium podkreśliło, że wnioskiem z dnia 08 listopada 2016 r. E. A. zwrócił się do OPS w R. o wydanie z akt postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1. kopii decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz S., S. i J. rodzeństwa A., 2. kopii odwołania, 3. kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającej decyzję w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium wskazało, ze organ pierwszej instancji powołał się na to, że E. A. nie jest stroną postępowania administracyjnego i w opinii tego organu to postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. W ocenie Kolegium Odwoławczego w K. dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak również stroną w sprawie ustalenia i zwrotu przez wierzyciela nienależnie pobranego świadczenia i takie też stanowisko jest aktualnie prezentowane przez sądy administracyjne - por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1725/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 33/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 r. sygn.. akt IV SA/GI 60/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 523/14. Jednocześnie Kolegium podało, iż znane jest odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołuje się E. A. w treści zażalenia, jednak nie można się z tym stanowiskiem zgodzić. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz uznanie tych świadczeń za nienależnie pobrane ma wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz zdaniem Kolegium można w tym przypadku mówić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym lub obowiązku. Decyzja ustalająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz decyzja w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bezpośrednio dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie dłużnika alimentacyjnego. Stąd też, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił E. A. wydania kopii dokumentów z akt postępowania dotyczącego ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz S., S., i J. rodzeństwa A., gdyż nie jest on stroną postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący E. A. zarzucił organom naruszenie art.28 k.p.a. poprzez przyjęcia założenia, że dłużnik alimentacyjny w sprawie nienależnie pobranych świadczeń nie ma statusu strony. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie w całości postanowień organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania zarówno w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jak również w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie też jest stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych(por. wyrok NSA z dnia 05 października 2011 sygn. akt I OSK 800/11 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2012 , sygn. akt III SA/Kr 38/12 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 04 czerwca 2014. sygn. akt III SA/Kr 170/14 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2015 sygn.akt IV SA/Po 558/15 , wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2016 sygn. akt Sa/LU 557/15 , wyrok w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2016 sygn. akt II SA /Bk 107/16 ). Stąd tez - w opinii skarżącego - nietrafne jest stanowisko organów I i II instancji, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie ma wpływu na sytuację prawną dłużnika, lecz jest to jedynie jego interes faktyczny. Wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu ark. 28 k.p.a. m.in. takie jak obowiązek zwrotu przez dłużnika świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego , obowiązek zwrotu naliczonych odsetek , obowiązek poddania się egzekucji. Interes prawny dłużnika alimentacyjnego wymaga zatem ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego . W ewentualnym postępowaniu przeciwko dłużnikowi o zwrot wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ nie może już badać czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ani rozmiaru świadczenia, ani czasowych granic okresu świadczeniowego. Stąd też – w opinii skarżącego - dłużnik alimentacyjny posiada zatem status strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar przyszłego świadczenia kreowanego z mocy art 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a nadto status strony dłużnik alimentacyjny utrzymuje w postępowaniu w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż to drugie postępowanie zależne jest od pierwszego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt (dokumentów z akt) na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt (dokumentów) postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 849). Sąd w całości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), że oceniając, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego zasadnie powołano się na treść art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wspomniano, pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego i w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy). Zważyć należy, że przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy też w sprawie o zwrot tych świadczeń. Art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego dłużnik alimentacyjny nie może skutecznie domagać się uznania za stronę w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego lub w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stąd też trafna była konstatacja Kolegium, iż ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz uznanie tych świadczeń za nienależnie pobrane ma wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz w tym przypadku mówić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym lub obowiązku. Decyzja ustalająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz decyzja w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bezpośrednio dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie dłużnika alimentacyjnego. Stąd też, zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania kopii dokumentów z akt postępowania dotyczącego ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego W tym stanie rzeczy organ wobec ustalenia, iż wniosek o udostępnienie akt nie pochodzi od strony postępowania zasadnie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.