IV SA/Gl 1652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Sejmik Województwa [...] działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli z dniem 1 października 2011 r. zmienił siedzibę Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. z dotychczasowej mieszczącej się w T. przy ulicy [...], na nową siedzibę w T. przy [...]. Jednocześnie w ust. 2 § 1 uchwały Sejmik Województwa [...] nadał nowe brzmienie aktowi założycielskiemu Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. zgodnie z załącznikiem do omawianej uchwały. Uchwała ta, jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacie [...] Urzędu Wojewódzkiego, wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) poinformował Sejmik Województwa [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały jako sprzecznej z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 104, poz. 664 z późn. zm.). Następnie w dniu [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 82 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany siedziby Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dokonał zmiany treści aktu założycielskiego poprzez wprowadzenie do niego zmian w zakresie siedziby Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. oraz dokonał zmiany aktu założycielskiego tego kolegium. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli to do kompetencji rady programowej należy uchwalanie statutu Kolegium, przy czym, w myśl § 35 ust. 3 omawianego aktu organ prowadzący ma kompetencje do nadania jedynie pierwszego statutu, co wskazuje, że wszelkie kolejne zmiany dokonywane w jego treści spoczywać powinny na radzie programowej. Wojewoda zaznaczył ,że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia kolegium tworzy się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jego nazwę, siedzibę i organ prowadzący. Akta założycielski jest więc jednorazowym zdarzeniem prawnym dlatego po jego realizacji nie można dokonywać w nim jakichkolwiek zmian. Modyfikacja taka, jak zmiana siedziby może być dokonana poprzez zmianę statutu kolegium. W opinii zatem organu nadzoru Sejmik Województwa [...] nie jest organem właściwym dla podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie posiada kompetencji do dokonywania zmian związanych z siedzibą Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych. Kompetencja taka leżeć będzie w gestii rady programowej i polegać winna na modyfikacji statutu placówki, a nie jej aktu założycielskiego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości wskazując na naruszenie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 4 ust. 1 w związku z § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli. W pierwszej kolejności strona skarżąca zaznaczyła, że jest ona organem prowadzącym Nauczycielskie Kolegium Języków Obcych w T., które działa w formie jednostki budżetowej. Jednocześnie w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli kolegium tworzy się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jego nazwę, siedzibę i organ prowadzący. W ocenie skarżącego przepis ten wskazuje, że to organ prowadzący decyduje o siedzibie kolegium. Organ ten w myśl § 35 ust. 1 rozporządzenia nadaje pierwszy statut kolegium. Przy czym z treści § 35 ust. 2 określającego elementy statutu kolegium wynika, że do materii statutowej nie została zaliczona siedziba kolegium. Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że ani ustawa o systemie oświaty ani omawiane rozporządzenie nie zawierają przepisów, z których wynikałby zakaz wprowadzania zmian w akcie założycielskim. Skarżący wskazał ponadto, że utworzenie szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny wymaga podjęcia przez organ prowadzący uchwały w sprawie nadania aktu założycielskiego, w którym określa się między innymi zasięg terytorialny nowej szkoły i konieczne jest również podjęcie uchwał w sprawie zmiany aktów założycielskich istniejących szkół danego typu w zakresie ich obwodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastawać ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] zmieniającej akt założycielski Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. w zakresie zmiany jego "siedziby" przy czym z treści tej uchwały wynika, iż polega ona na zmianie adresu z ulicy [...] na [...]. Uchwała ta została podjęta w oparciu o regulację art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 104, poz. 664 z późn. zm.). Zgodnie z pierwszą z przywołanych regulacji zakładanie i prowadzenie publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek wymienionych w ust. 5a o znaczenia regionalnym lub ponadregionalnym należy do zadań samorządu województwa, z zastrzeżeniem ust. 3c i 6c. Jednocześnie zgodnie z regulacją art. 77 ustawy w celu kształcenia nauczycieli przedszkoli, szkół podstawowych, placówek oświatowo – wychowawczych, a także nauczycieli języków obcych, mogą być tworzone kolegia nauczycielskie i nauczycielskie kolegia języków obcych zwane dalej "kolegiami" (ust. 1 ). Zasady i warunki tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i zasady działania kolegiów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 104, poz. 664 ze zm.) na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w regulacji art. 77 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Stosownie natomiast do regulacji § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia kolegia prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są kolegiami publicznymi dla których w myśl ust. 2 omawianej normy jednostki te są organami prowadzącymi. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kolegium tworzy się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jego nazwę, siedzibę i organ prowadzący. Zatem dla utworzenia kolegium oprócz innych wymagań przewidzianych w przepisach, organ prowadzący zobligowany został do wydania aktu założycielskiego oraz zgodnie z regulacją § 35 ust. 3 rozporządzenia do nadania pierwszego statutu kolegium. Akt założycielski ma specyficzny charakter prawny, a materia, którą ma on regulować jest niezwykle wąska. Jak bowiem wynika z wyżej przytoczonej regulacji akt ten ma jedynie określać nazwę, siedzibę i organ prowadzący kolegium. Te zatem elementy są elementami obligatoryjnymi aktu założycielskiego. Przy czym katalog postanowień, które muszą zostać odzwierciedlone w akcie założycielskim jest zamknięty. Nie może zatem zostać rozszerzony. Jednocześnie należy niejako skonfrontować regulację § 4 rozporządzenia z jego § 35 ust. 2 określającym kwestie, które zostały przekazane do unormowań statutowych. Zgodnie z przywołanym przepisem statut kolegium określa w szczególności: 1. nazwę kolegium oraz jego cele, 2. organ prowadzący kolegium; 3. specjalności i systemy kształcenia; 4. organy kolegium i ich kompetencje; 5. zakres zadań dyrektora, innych osób zajmujących stanowiska kierownicze, opiekunów naukowo – dydaktycznych, nauczycieli oraz innych pracowników kolegium; 6. organizację kolegium; 7. prawa i obowiązki słuchaczy; 8. przypadki, w których słuchacz może zostać skreślony z listy słuchaczy; 9. tryb i termin ogłaszania regulaminu kształcenia; 10. tryb uchwalania statutu i wprowadzania w nim zmian; 11. sposób likwidacji kolegium, specjalności lub systemu kształcenia w przypadku kolegium niepublicznego Analizując wyżej przywołane regulacje związane z tworzeniem oraz funkcjonowaniem zakładów kształcenia nauczycieli należy wskazać, że w ocenie Sądu prawidłowo organ nadzoru uznał akt założycielski takiego zakładu za akt o charakterze jednorazowym. Zakład kształcenia nauczycieli tworzy się bowiem na podstawie aktu założycielskiego, który jak już wyżej wskazano określa nazwę, siedzibę oraz organ prowadzący tą jednostkę. Akta ten stanowi jeden z elementów koniecznych do utworzenia zakładu kształcenia nauczycieli w formie kolegium. Zatem bez niego nie może dojść do założenia tejże jednostki. Zaakcentować przy tym należy, że na podstawie aktu założycielskiego tworzy się zakład, który następnie funkcjonuje, działa na podstawie postanowień statutu, a więc aktu określającego jego ustrój (§ 35 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym, jak wyżej już zaznaczono pierwszy statut nadawany jest przez organ prowadzący, lecz stosownie do treści § 35 ust. 3 rozporządzenia rada programowa kolegium jest zobligowana w ciągu 6 miesięcy od rozpoczęcia działalności przez kolegium uchwalić statut, który następnie jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Zatem, statut przyjęty przez radę programową kolegium nie musi odzwierciedlać treści statutu nadanego zakładowi przez organ prowadzący wraz z aktem założycielskim. Natomiast uprawnienia do zmiany statutu kolegium ma zgodnie z § 31 ust. 3 pkt 2 w związku z § 35 ust. 5 rozporządzenia rada programowa. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wyżej poczynione rozważania dotyczące charakteru aktu założycielskiego oraz statutu kolegium zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie pojęcia "siedziby kolegium". Zaznaczyć należy, że ani z treści ustawy o systemie oświaty ani z treści rozporządzenia w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli definicji takiej nie da się wyprowadzić. Niemniej jednak można przyjąć, że skoro jedynym elementem aktu założycielskiego, który nie znajduje swojego odzwierciedlenia w obligatoryjnych elementach statutu jest określenie siedziby kolegium zatem siedziba nadawana jest przez organ prowadzący, a zatem raz nadana nie powinna podlegać zmianie. Stanowisko takie jest następstwem przyjęcia jednorazowego charakteru aktu założycielskiego, na podstawie którego powoływane jest kolegium, którego dalsze funkcjonowanie opiera się właściwie na statucie. Zaznaczyć należy, że zarówno nazwa kolegium, jak i organ prowadzący zostały włączone do obligatoryjnych postanowień statutu kolegium, na co wskazuje treść § 35 ust 2 pkt 2 i 2 rozporządzenia. Siedziba natomiast kolegium została pozostawiona wyłącznie regulacji aktu założycielskiego, co może być wynikiem błędu legislacyjnego lub zamierzonego działania, lecz rozważanie tych kwestii pozostaje już poza kognicją Sądu. Jednakże treść wyżej omówionych regulacji uzasadnia przyjęcie, ze siedziba kolegium nie może zostać zmieniona przez prosty zabieg w postaci podjęcia uchwały przez organ prowadzący o takiej zmianie. Przy czym, powracając do kwestii definicji pojęcia siedziby wskazać należy, że w ocenie Sądu nie może być ona utożsamiana z adresem. Siedzibą organu, jednostki, kolegium czy zakładu jest miejscowość w której mają siedzibę właściwe organy wyżej przywołanych jednostek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r, sygn. akt III RN 54/01 określenie siedziby organów państwowych i osób prawnych poprzez wskazanie miejscowości nie jest niczym niezwykłym i niecodziennym w polskim ustawodawstwie, wręcz przeciwnie jest to utrwalona praktyka ustawodawcza. Pojęcie siedziby organu, czy zakładu należy rozumieć szeroko, nie można go zatem utożsamiać z adresem pod którym mieści się budynek, w którym funkcjonuje dana jednostka organizacyjna. Jedynie dla przykładu wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 19 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu placówce doskonalenia nauczycieli szkół artystycznych (Dz. Urz.MKiDN z 2007 r., Nr 3 poz. 40 ze zm.) w § 1 ust. 2 czytamy, że siedzibą Centrum jest miasto stołeczne Warszawa, a terenem działania Rzeczypospolita Polska. Czy zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie utworzenia Centrum Metodycznego Doskonalenia Nauczycieli Średniego Szkolnictwa Medycznego (Dz. Urz.MZ. z 1986 r., Nr 1 poz. 3), gdzie § 2 stanowi, iż siedzibą centrum jest miasto stołeczne Warszawa. Zatem jako siedziby poszczególnych urzędów, zakładów czy jednostek należy rozumieć miejscowość, w której dany urząd, czy zakład się znajduje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 15 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt V SA 1905/00 takie rozumienie siedzib organów państwowych jest powszechnie przyjęte w ustawodawstwie i dotyczy także innych organów – sądów, prokuratur- i zgodne jest ze sposobem rozumienia siedziby osoby prawnej (art. 41 K.c.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, ze uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany siedziby Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w T. w istocie nie zmienia jego siedziby, a jedynie adres pod którym mieści się budynek, w którym kolegium realizuje swoje cele. Brak więc było podstaw do podejmowania uchwały w przedmiocie zmiany siedziby, a nadto organ nie był do tego uprawniony. Na marginesie jedynie przyjdzie wskazać, ż gdyby w istocie miało dojść do przeniesienia siedziby kolegium w rozumieniu wyżej opisanym, wówczas należałoby rozważyć likwidację kolegium, do dokonania której organem właściwym jest organ prowadzący oraz ewentualne powołanie nowego kolegium, na podstawie nowego aktu założycielskiego, którego siedziba będzie się znajdowała w innej niż dotychczas miejscowości. Zmiana siedziby kolegium musi być bowiem zgodna z planem sieci publicznych zakładów kształcenia w placówce doskonalenia określonej w strategii rozwoju województwa stosownie do treści art. 5 ust. 6c ustawy o systemie oświaty. Konkludując przyjęcie przez Sejmik Województwa uchwały niezgodnej z granicami wyznaczonymi przez przepisy ustawy oraz poza ustawowym uprawnieniem stanowi istotne naruszenie prawa dlatego skarga Województwa nie mogła odnieść skutku. Jak już bowiem wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały to między innymi brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też podjęcie uchwały pomimo braku kompetencji. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa, choć nie tylko z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.