IV SA/Gl 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E.F., D.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] nr [...]; 2) przyznaje na rzecz adwokata U.W. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2008r. Dz.U. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 56 poz. 514 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.F., odmówił umorzenia pożyczki przyznanej D.S. z Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej działalności. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do regulacji intertemporalnej zawartej w art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazującej stosować przepisy dotychczasowe w sprawach umorzenia, rozłożenia na raty, odroczenia spłaty pożyczek udzielonych na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy. Przywołano brzmienie przepisu art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującego w czasie udzielania D.S. pożyczki. Wskazano na negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia wyrażoną w uchwale nr [...], a także ustalone fakty dotyczące sytuacji materialnej i życiowej pożyczkobiorcy i poręczycielki. Organ ustalił, że D.S. jest zatrudniona i osiąga wynagrodzenie w wysokości 3 tysięcy zł, zajmuje wraz z dziećmi w wieku 18 i 24 lat lokal spółdzielczy o pow. 52 m², za który płaci czynsz w kwocie 520 zł, opłaca energię elektryczną w kwocie 306,38 zł, abonament [...] - 65 zł, gaz - 262,40 zł. Na dzieci otrzymuje alimenty w wysokości 900 zł miesięcznie. Posiada zadłużenie z karty kredytowej w kwocie 5 000 zł oraz 3 500 zł zaległości wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, 7000 zł zobowiązania wobec osób prywatnych i 2 300 zł wobec ZUS. Poręczycielka natomiast zajmuje lokal spółdzielczy o powierzchni 33,16 m², ma ustalone prawo do emerytury w wysokości 1 740 zł netto. Jej zobowiązania to kredyt bankowy w kwocie 43 tysięcy zł, którego rata miesięczna wynosi 300 zł, a jej wydatki to czynsz w wysokości 367 zł, telefon - 40 zł, Internet - 49, 40 zł, energia elektryczna - 89,86 zł, ubezpieczenie roczne mieszkania - 260 zł i ubezpieczenie własne -121 zł. Zauważono, że D.S. dokonała sprzedaży zakupionych za otrzymaną pożyczkę mebli, regałów, maszyn do szycia. Kwota uzyskana ze sprzedaży tych przedmiotów powinna była zostać przeznaczona na spłatę zadłużenia wobec Funduszu Pracy. E.F. posiada stały dochód w postaci emerytury. W sprawie prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne, w ramach którego w miesiącach sierpień – październik 2011r. wyegzekwowano odpowiednio należności w wysokości 690 zł, 760 zł i 992 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawczyni przedstawiła okoliczności sprawy poprzedzające udzielenie poręczenia zwracając uwagę, iż nie znała przyczyn, z jakich pożyczkodawca przestał wywiązywać się z zobowiązania ani też od kiedy to nastąpiło. Sprecyzowała ilość oraz wysokość przekazanych przez siebie kwot na rzecz powiatowego urzędu pracy z tytułu poręczenia długu. Podała, że komornik pobiera od niej 50 % emerytur, co powoduje, iż z pozostałej kwoty nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. Zaznaczyła, że zadłużenie nie powstało z jej winy, więc prosi o jego umorzenie. D.S. w swoim odwołaniu podniosła, że otrzymała odmowną decyzję w sprawie umorzenia pożyczki, wydaną na wniosek E.F. i nie zgadza się z tym, gdyż E.F. nie miała żadnych korzyści z tytułu udzielonej pożyczki i nie powinna być karana. Stwierdziła nadto, że mimo zajęcia jej pensji przez komornika, odsetki od należności głównej wciąż rosną. Zaznaczyła, że zaciągnięcie pożyczki było wynikiem braku możliwości innej formy zatrudnienia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że w dniu 24 listopada 2003r. D.S. złożyła wniosek o udzielenie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej i w dniu 23 grudnia 2003r. zawarła umowę pożyczki. Z uwagi na niedopełnienie jej warunków, w dniu 1 sierpnia 2005r. pożyczkobiorca został wezwany do zapłaty całości kwoty 41 562,50 zł, na którą składał się kapitał główny – 37 089 zł oraz odsetki. Po otrzymaniu nakazu zapłaty wydanego przez Sąd Rejonowy w C. (sygn. akt [...]), w dniu 31 sierpnia 2009r. strona złożyła wniosek o umorzenie pożyczki, który rozpatrzony został przez organ I instancji odmownie, a decyzja ta stała się ostateczna wobec uchybienia terminu do wniesienia przez stronę odwołania. Następnie poręczycielka, E.F., złożyła w dniu 13 sierpnia 2012r. wniosek umorzenie pożyczki. Wojewoda [...] przytoczył brzmienie art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazującego stosować w sprawie przepisy dotychczasowe i wskazał na art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierający przesłanki pozwalające na umorzenie pożyczki udzielonej bezrobotnemu. Odniósł się powtórnie do faktów udzielenia D.S. pożyczki, a także wskazał, iż z uwagi na trudności finansowe w prowadzeniu działalności uzyskała prolongatę spłaty dwóch rat pożyczki. Po komorniczym zajęciu urządzeń zakupionych z uzyskanej pożyczki poinformowała organ, że nie jest w stanie spłacać pożyczki, po czym została wezwana do zapłaty całości należności. Organ wystąpił o wydanie nakazu zapłaty i na jego podstawie wszczęta została egzekucja komornicza w wyniku której wyegzekwowano kwotę 369,38 zł. Następnie Komornik przy Sądzie Rejonowym w C. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Wojewoda [...] stwierdził, że sytuacja poręczycielki wnioskującej o umorzenie zadłużenia została przebadana wnikliwie przez organ I instancji. Ustalono, że posiada stały dochód w postaci emerytury i wykazano jej wydatki oraz stan zadłużenia. Także zbadana została sytuacja D.S., pożyczkobiorcy. Zauważono, ze wniosek o umorzenie pożyczki został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia. Wojewoda uznał za istotną okoliczność prowadzenie obecnie skutecznego postępowania egzekucyjnego zarówno wobec E.F., jak i D.S., z wynagrodzenia za pracę. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego nie spełniły się przesłanki wskazane w art. 18 ust. 4a pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według Wojewody [...] nie spełniły się również przesłanki objęte pkt 3, 4 i 5 tego przepisu. Pożyczkobiorca bowiem żyje i spłaca zobowiązania, wydatki egzekucyjne nie są natomiast wyższe od należności, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało także, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. W przekonaniu organu odwoławczego zaszły natomiast przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy, gdyż w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu mogą być pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Powołano się tu na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczący przesłanek, o których mowa w art. 76 ust.7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który zastąpił art. 18b ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z tym poglądem użycie w przepisie określenia "może" oznacza decyzję o charakterze uznania administracyjnego. Poręczycielka i pożyczkobiorca winny jednak podjąć trud spłacenia pożyczki, której umowę pożyczkobiorca naruszył, przez co uszczuplone zostały zasoby Funduszu Pracy uniemożliwiając zrealizowanie zadań wobec uprawnionych osób, które mogłyby skorzystać z większej pomocy Powiatowego Urzędu Pracy. Przemawia za tym interes społeczny zwłaszcza, że strony spłaciły tylko małą część pożyczki. D.S. powinna więc ponieść konsekwencje swego postępowania, a poręczycielka miała świadomość, że z poręczeniem łączy się ryzyko konieczności jej spłaty. W przedmiotowej sprawie, zważywszy na fakt skutecznej egzekucji prowadzonej wobec obu odwołujących, w żadnym razie niezasadne jest umarzanie pożyczki udzielonej D.S. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.F. powtórzyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podała daty i wysokości wpłaconych na rzecz Funduszu pracy rat z tytułu odpowiedzialności poręczyciela. Wskazała także, jakie kwoty pobrał od niej komornik i jaki z tego tytułu skutki ponosi stwierdzając, że jest zmuszona obecnie rezygnować z zaspokojenia podstawowych swoich potrzeb. Oświadczyła, iż nie zna przyczyn, dla których drugi z poręczycieli został zwolniony przez Sąd Rejonowy w C. z odpowiedzialności. W skardze złożonej przez D.S. wniesiono o uchylenie postanowienia nr [...] i przekazanie sprawy celem umorzenia postępowania. Opisała swoją sytuację życiową i finansową uznając, że odpowiada ona przesłance, o której mowa w art. 18 ust 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stwierdziła, że za umorzeniem pożyczki przemawiają szczególne względy społeczne. Jej zdaniem organy nie przeprowadziły wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy. Trwająca egzekucja nie zmniejsza stanu zadłużenia, które ze względu na odsetki zwiększa się wręcz o kilka tysięcy. Nie ma dla niej stałej pracy w urzędzie pracy, a na utrzymaniu posiada kształcące się dzieci. Odniosła się także do sytuacji poręczycielki wskazując, że E.F. chcąc pomóc jej w trudnej sytuacji życiowej obecnie ponosi konsekwencje tego uczynku. Ze względu na konieczność spłaty pożyczki nie ma wystarczających środków do życia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wszczynając na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu postępowanie z wniosku poręczycielki długu, E.F., organ pozostawił poza swymi rozważaniami kwestię uprawnień poręczyciela pożyczki udzielonej bezrobotnemu na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do wystąpienia w sposób skuteczny z takim wnioskiem. Zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, mimo, iż nie wynika to wprost z treści art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzenia w części lub w całości pożyczki udzielonej bezrobotnemu na rozpoczęcie działalności gospodarczej przysługuje nie tylko staroście z urzędu lecz także pożyczkobiorcy, jako bezrobotnemu, o określonym w ustawie, przyznanym prawie podmiotowym. Natomiast brak jest uzasadnienia prawnego, co do traktowania poręczyciela pożyczki udzielonej osobie bezrobotnej na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jako podmiotu, który może wszcząć postępowanie w sprawie umorzenia tej pożyczki. Podzielić w pełni należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 28 lutego 2003r. sygn. akt II SA 272/02 (publ. CBOS), że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia przesłanek pozwalających na umorzenie pożyczki udzielonej bezrobotnemu na uruchomienie działalności gospodarczej stronami tego postępowania są poręczyciele. W wyroku tym zaznaczono jednak, a co umknęło uwadze organów, że poręczyciele są stronami postępowania zainicjowanego przez pożyczkobiorcę. Natomiast, mimo że umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w jej ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych, ustawodawca nie przyznał poręczycielom uprawnień do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 18 ust. 4a tej ustawy. Oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może także wpływać na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. Andrzej Wróbel Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ LEX/el. 2013). W doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do skutków nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej, a wynikających z norm prawnych uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, że pożyczkobiorca jest tym podmiotem, którego uprawnienia lub obowiązki są rozstrzygane bezpośrednio w decyzji w przedmiocie umorzenia pożyczki, a poręczyciele są podmiotami, których prawa i obowiązki pośrednio wynikać będą z treści wskazanej decyzji. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny E.F. wywodzi się z przepisów prawa cywilnego, którego regulacji poddane zostały kwestie wynikające ze stosunku prawnego powstałego w wyniku udzielenia poręczenia za dług. Ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że po stronie poręczyciela pożyczki istnieje jakiekolwiek prawo podmiotowe wywodzące się z przepisów materialnych prawa administracyjnego. Nie może on zatem wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego bezpośrednio prawa podmiotowego pożyczkobiorcy lecz staje się dopiero stroną tego postępowania ze względu na ścisły jego związek z interesem prawnym wywodzonym ze stosunku poręczenia. Ze względu na uchybienia o charakterze formalnoprawnym, wskazujące na koniczność uchylenia obu wydanych w sprawie zbędnym było odniesienie się do merytorycznych wywodów obu złożonych w sprawie skarg. W ponownym postępowaniu rzeczą organu I instancji będzie wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż wniosek, na podstawie którego zostało ono wszczęte pochodził od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia (por. A. Plucińska-Filipowicz; Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18; opubl. Lex/el. 2011). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie doszło wskutek błędnej interpretacji art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Z tych więc przyczyn dostrzeżone naruszenie art. 61a k.p.a. nie zostało zakwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.