IV SA/Gl 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta J. Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 7, art. 2 pkt 1 i 5, art. 10 ust. 1a i 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), odmówił przyznania M. F., na jej wniosek z dnia [...] r., prawa do zaliczki alimentacyjnej W uzasadnieniu podał, że z pisma Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. wynika, iż w dniu [...] r. wpłynął wniosek strony o realizację alimentów przeciwko dłużnikowi J. F. zamieszkałemu w G. oraz, że w chwili obecnej nie da się stwierdzić czy egzekucja będzie skuteczna. Późniejszym pismem, stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu co do rozbieżności w zaświadczeniach Sądu z [...] r. oraz z [...] r., Sąd Okręgowy poinformował, że pierwsze zaświadczenie wystawione zostało w oparciu o akta Komornika Sądowego w J. Z., z których wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna, ponieważ dłużnik w Polsce nie posiada majątku. Natomiast zaświadczenie z [...] r. stanowi informację o dalszym przebiegu postępowania w celu uzyskania alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą. Jednocześnie Sąd Okręgowy potwierdził, że wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. wpłynął do Sądu w [...] r. i został przekazany za granicę w dniu [...] r. i w chwili obecnej nie można stwierdzić, czy egzekucja ta będzie bezskuteczna. Z kolejnego pisma Sądu Okręgowego z dnia [...] r. wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości w G. zwróciło wniosek o realizację alimentów bez nadania mu dalszego biegu ze względu na brak prawidłowej informacji o adresie dłużnika. Ponadto Sąd ten poinformował, że w tej sytuacji należy przyjąć, iż strona nie będzie otrzymywała alimentów od dłużnika, jak to się dzieje dotychczas, aż do momentu ustalenia jego adresu lub miejsca pracy, w związku z czym wniosek o realizację alimentów nie może na razie być zrealizowany. Następnie, dokonując w tej spawie zestawienia stanu faktycznego z normatywnym, a to art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...), organ doszedł do przekonania, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego J. F. nie jest prowadzona i żaden organ uprawniony do wystawienia odpowiedniego zaświadczenia nie posiada stosownych informacji o stanie egzekucji. Zagraniczna instytucja egzekucyjna nie będzie w stanie wystawić żadnego zaświadczenia o stanie egzekucji za okres [...] ostatnich miesięcy, jak również Sąd Okręgowy nie dysponuje rzetelną informacją o stanie egzekucji, a to stanowi główną przeszkodę do ustalenia prawa do przedmiotowej zaliczki. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje z niej niezadowolenie. W jego motywach podniosła, że mimo poszukiwań dłużnika nie można ustalić jego miejsca pobytu, stwierdzając, że być może znajduje się ono na terenie Polski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ ten uznał bowiem, iż na skutek okoliczności podniesionych w odwołaniu sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie obejmującym aktualną sytuację dłużnika alimentacyjnego. Zdaniem organu ustalenia wymaga miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, a jeżeli nie jest ono znane, a strona oświadcza, iż być może znajduje się na terenie Polski, to strona winna rozważyć możliwość ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i przedłożenia prawidłowego zaświadczenia komornika o stanie egzekucji prowadzonej w kraju. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na brzmienie § 16 rozporządzenia Ministra Polityki społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne regulującego tryb postępowania w przypadku zaginięcia małżonka osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne, odwołując się do jego odpowiedniego stosowania zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...) przytaczając jego treść. Końcowo organ zamieścił wskazania co do dalszego postępowania obejmujące przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie sytuacji finansowej i osobistej rodziny strony, zobowiązanie strony do jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, ustalenie czy jest ona osobą wychowywaną przez osobę samotnie wychowującą dziecko oraz podjęcie czynności, które organ uzna za zasadne. W skardze M. F., nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii zobowiązania jej do ustalenia miejsca pobytu ojca J. F. zarzucając ignorowanie sprawy. Skarżąca przedstawiła czynności jakie były podejmowane w zakresie ustalenia w kraju miejsca pobytu dłużnika, akcentując, iż ambasada w G. także nie ustaliła miejsca jego pobytu, a dokumenty to potwierdzające zostały dołączone do akt w Sądzie Administracyjnym w G. w innej sprawie prowadzonej przez jej matkę. Wskazała, iż nie zna miejsca pobytu ojca, który od lat nie kontaktuje się z jej rodziną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, iż nie mogło orzec merytorycznie w oparciu o przesłane akta sprawy, gdyż organ I instancji przeprowadził czynności procesowe opierając się na oświadczeniu strony, iż dłużnik zamieszkuje za granicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w oparciu o art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja Kolegium ma charakter kasacyjny i z tego względu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie k.p.a.). W myśl art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w nim określone, a więc wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k. p. a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski - C. H. Beck Wa - wa 2000, str. 541). Z przytoczonych regulacji oraz powyższych rozważań wynika, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, a więc również na organie drugiej instancji spoczywają obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, którego granice określa art. 136 i art. 138 § 2 k. p. a.. Jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub zgłoszone zostaną nowe wnioski dowodowe, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k. p. a., Sąd bada zatem, czy organ odwoławczy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i to w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, iż postępowanie w sprawie dotyczyło prawa do zaliczki alimentacyjnej. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Decyzja administracyjna o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na podstawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia pobieranego przez skarżącą jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Z kolei w myśl definicji sformułowanej w art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, bezskuteczność egzekucji oznacza tu egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników...). W świetle obowiązujących przepisów jest więc jasne, że o wystąpieniu przesłanki w postaci bezskuteczności egzekucji decydują dwa czynniki. Po pierwsze – brak wyegzekwowania należnych świadczeń pomimo podjęcia przez stronę niezbędnych czynności zmierzających do jego uzyskania i po drugie – potwierdzenie tego faktu stosownym dokumentem urzędowym. Odnosząc się natomiast do przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, stanowiącego o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji godzi się podnieść, że unormowanie to należy rozumieć szeroko, to znaczy obejmować nim zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone, jak i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Stosowanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w omawianym zakresie kolidowałoby bowiem z jej celem polegającym na udzielaniu pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej do ich uiszczania na mocy tytułu wykonawczego. W konsekwencji, z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia także wtedy, gdy uruchomienie procedury egzekucyjnej jest wykluczone z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej. W takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale co więcej - bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wykonania wyroku sądu powszechnego. Zatem nawet w przypadku, gdyby egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, to wskazaną w zaświadczeniu sytuację należałoby traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez Sąd, uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. Z akt sprawy wynika, że w sprawie o przyznanie stronie zaliczki alimentacyjnej Sąd Okręgowy w G. (pismo z dnia [...] r. oraz pismo z dnia [...] r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy), potwierdził fakt, iż matka reprezentująca stronę w dniu [...] r. złożyła wniosek o realizację alimentów od zamieszkałego na terenie G. J. F. na podstawie Konwencji Nowojorskiej oraz poinformował o zwrocie przez władze G. tegoż wniosku, gdyż pod wskazanym adresem dłużnik jest nieznany. Z treści sformułowań użytych w obu przywołanych pismach wynika, że Sąd Okręgowy w G. nie zanegował faktu, iż strona nie uzyskała do tej pory przysługujących jej świadczeń alimentacyjnych, a jedynie wypowiedział się, że nie sposób przewidzieć, jaki będzie wynik postępowania egzekucyjnego, gdyż aktualnie jest ono w toku. Co więcej, w cytowanym piśmie z dnia [...] r. określono w sposób jednoznaczny, powołując się na akta sądowe oraz akta komornika, że działająca imieniem swoich dzieci – P. i M. F. – E. F., nie otrzymuje alimentów od roku [...]. Treść pism Sądu Okręgowego jednoznacznie wskazuje, że w sprawie zostały podjęte przez stronę niezbędne czynności w celu wyegzekwowania należności alimentacyjnych, lecz z przyczyn od niej niezależnych nie zostały one ściągnięte od dłużnika. Tymczasem organ odwoławczy opierając się na stwierdzeniu strony zawartym w odwołaniu, iż "być może" jej ojciec przebywa na terenie Polski, pomijając zresztą pozostałe twierdzenia strony "iż matka robi wszystko aby znaleźć dłużnika" lecz "mimo tego nie można ustalić jego miejsca pobytu", które wskazują na bezskuteczność podejmowanych przez wierzyciela działań w tym zakresie, doszedł do przekonania, iż w sprawie należało ustalić miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, bądź też M. F.powinna rozważyć możliwość ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i przedłożenie prawidłowego zaświadczenia komornika o stanie egzekucji. Przy czym organ ten nie wyjaśnił w jakim celu niezbędne jest w tej sprawie ustanowienie kuratora. Ponadto nie jest zrozumiałe w jakim zakresie odpowiednie zastosowanie miałby wskazany przez organ przepis § 16 rozporządzenia Ministra Polityki społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne miałoby znaczenie dla rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie. Wszak przepis ten odnosi się do sytuacji związanej z podjęciem czynności w związku z zaginięciem małżonka osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne. Powyższe ma na celu niewliczanie dochodu tego małżonka do dochodu rodziny, od którego wysokości zależy ustalenie prawa do zasiłku. Zatem przepis ten dotyczy sytuacji związanej z ustaleniem dochodu rodziny, a więc innej przedmiotowo sytuacji. Ponadto przyjdzie wskazać, iż zgodnie z art. 1086 Kodeksu postępowania cywilnego to na komorniku prowadzącym egzekucję świadczeń alimentacyjnych ciąży obowiązek przeprowadzenia dochodzenia, w odstępach nie dłuższych niż 6 miesięcy, w celu ustalenia m.in. miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego (na terenie Polski). W tym zakresie, na wniosek komornika, organy Policji przeprowadzają czynności celem ustalenia miejsca zamieszkania i miejsca pracy dłużnika. Zatem, w przeciwieństwie do wierzyciela, komornik został wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne służące egzekwowaniu dochodzonych w trybie egzekucyjnym świadczeń. Wobec powyższego, jeżeli organ odwoławczy, pomimo jednoznacznej treści pisma Sądu Okręgowego z dnia [...] r. skierowanego do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z., miał wątpliwości co do skuteczności prowadzonej równolegle egzekucji komorniczej (bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych nie stanowi bowiem podstawy do jej umorzenia – art. 1086 § 5 k.p.c.), mógł sam, w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a., zwrócić się do komornika o udzielenie stosownej informacji. Należy ponadto zauważyć, iż Sąd Okręgowy do powyższego pisma, jak wynika z jego treści, dołączył pismo Komornika z dnia [...] r., skierowane do Sądu Rejonowego w J. Z., którego brak w aktach administracyjnych sprawy. Pomimo tego Kolegium nie wystąpiło o uzupełnienie akt administracyjnych w tym zakresie. Natomiast, w ocenie Sądu, nie jest możliwe dowolne wybieranie trybu w zakresie przyznania prawa zaliczki alimentacyjnej określonego w art. 10 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Uruchomienie jednego z trybów ubiegania się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wyłącza korzystanie z drugiego. Do przyjęcia takiego wniosku skłania fakt, że każdy z tych trybów uruchamiany jest w odmienny sposób. W przypadku dłużników przebywających w kraju wniosek składa się za pośrednictwem właściwego komornika, natomiast, gdy dłużnik przebywa poza granicami kraju wniosek składa się bezpośrednio do organu właściwego wraz z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, Kolegium powinno było dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 138 § 1 k. p. a., pamiętając, że w sytuacji stwierdzenia braku, w jego ocenie, potrzebnego dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentu (informacji komornika o stanie egzekucji prowadzonej w kraju) mógł, a nawet powinien był, samodzielnie uzupełnić ten brak. Jest bowiem organem odwoławczym (art. 138 k. p. a.), a nie kasacyjnym, zatem przysługują mu uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objętym dyspozycją art. 136 k. p. a. Natomiast nie można zgodzić się z organem, iż rozpoznanie wniosku wymaga konieczności prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika, gdyż właśnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak ustalenia miejsca zamieszkania (pobytu) czyni egzekucję bezskuteczną. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k. p. a., które to naruszenie - jako mające wpływ na wynik sprawy - spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c ) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i ustaleń Sądu.