IV SA/Gl 173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej - odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] nr [...]; 2) przyznaje na rzecz adwokata U.W. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. na podstawie art. 123 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek D.S., w zakresie, w jakim dotyczył umorzenia należności odsetkowych w wysokości 39 202,93 zł od wierzytelności powstałej w wyniku niespłaconej pożyczki przyznanej z Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej działalności oraz rozłożenia na raty należności głównej w wysokości 37 089 zł. Jako przyczynę odmowy organ wskazał fakt prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek E.F., w którym stroną jest również D.S., a które związane jest bezpośrednio z wnioskiem złożonym obecnie przez D.S. Zdaniem organu wszczęcie postępowania prowadziłoby do sytuacji, w której mogłyby istnieć dwie decyzje administracyjne dotyczące tej samej sprawy. Kwestionując stanowisko organu D.S. w piśmie nazwanym odwołaniem podniosła, że otrzymała odmowną decyzję w sprawie umorzenia pożyczki, wydaną na wniosek E.F. i nie zgadza się z tym, gdyż E.F. nie miała żadnych korzyści z tytułu udzielonej pożyczki i nie powinna być karana. Stwierdziła nadto, że mimo zajęcia jej pensji przez komornika, odsetki od należności głównej wciąż rosną. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji oznaczone przez organ odwoławczy błędną datą -16 września 2012r. - utrzymał je w mocy. W pierwszym zdaniu uzasadnienia postanowienia wskazał, że odwołująca otrzymała postanowienie organu I instancji orzekające o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy stanu faktycznego, począwszy od chwili złożenia przez żalącą wniosku o udzielenie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. Wskazał, że w dniu 23 grudnia 2003r. zawarto z D.S. umowę pożyczki. Wojewoda [...] wyjaśnił, że z uwagi na niedopełnienie warunków umowy pożyczki, w dniu 1 sierpnia 2005r. pożyczkobiorca został wezwany do zapłaty kwoty 41 562,50 zł, na którą składał się kapitał główny – 37 089 zł oraz odsetki. Po otrzymaniu nakazu zapłaty wydanego przez Sąd Rejonowy w C. (sygn. akt [...]), w dniu 31 sierpnia 2009r. strona złożyła wniosek o umorzenie pożyczki, który rozpatrzony został przez organ I instancji odmownie, a decyzja ta stała się ostateczna wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Następnie D.S. złożyła w dniu 11 września 2012 r. wniosek o wstrzymanie egzekucji komorniczej, umorzenie odsetek i rozłożenie na raty należności głównej. Kolegium zauważyło, że w czasie złożenia tego wniosku toczyło się już postępowanie w sprawie umorzenia pożyczki przyznanej D.S. z wniosku poręczycielki, E.F., złożonego w dniu 13 sierpnia 2012 r. Z tej przyczyny zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a k.p.a. na wniosek strony w zakresie umorzenia należności odsetkowych i rozłożenia na raty należności głównej. Zauważono, że w zakresie części wniosku dotyczącej wstrzymania egzekucji komorniczej organ wystosował do strony pismo z powołaniem się na treść art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że obecnie prowadzona jest skuteczna egzekucja zarówno wobec dłużnika – D.S., jak i poręczycielki – E.F. Komornik sądowy dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę D.S., a od poręczycielki wyegzekwowano należności w miesiącach sierpień - październik 2012r. Z tych przyczyn nie ma uzasadnienia zmiana sposobu spłaty zadłużenia na system ratalny. Podkreślono, że jedynym skutecznym sposobem odzyskania należności od strony okazała się egzekucja komornicza. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.S., zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powołała się na art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przyznającemu staroście uprawnienie do odroczenia terminu spłaty, rozłożenia należności na raty albo, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, umorzenia części lub całości pożyczki twierdząc, że zachodzą przesłanki tam wymienione. Wskazała na dokumentację składaną w postępowaniu komorniczym, która prowadziła do umorzenia egzekucji ze względu na jej bezskuteczność. Jej rodzina pozbawiona była środków utrzymania, a dzieci dzieliły się z nią uzyskiwanymi alimentami. Zdaniem skarżącej zachodzą w sprawie szczególne względy gospodarcze i społeczne, gdyż nie ma stałego zatrudnienia, jej stan zdrowia pogarsza się, a odsetki od należności głównej rosną na tyle szybko, że nie jest ona w stanie spłacić długu nawet przez najbliższe 25 lat. Skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie jej sytuacji rodzinnej, jako samotnej matki, podnosząc, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej zatrudniała dwie osoby, przyczyniając się do zmniejszenia bezrobocia. Rzetelnie odprowadzała składki ZUS, spłacała zadłużenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej i zadłużenie karty kredytowej. Te okoliczności, jej zdaniem, powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności umorzenia kwoty pożyczki na działalności gospodarczą. Wskazała, że aktualnie nie ma dla niej propozycji pracy, a jedyną ofertą jaką otrzymała z urzędu pracy była oferta pracy fizycznej, której nigdy nie wykonywała. Odnosząc się do przyczyn niespłacenia pożyczki wskazała, że zawierając umowę jej "biznes plan" kontrolowany był przez kompetentny personel urzędu pracy. Niepowodzenie jej działalności gospodarczej, jako krawcowej, było w jej opinii wynikiem wstąpienia Polski do UE i bezcłowego wwożenia starej odzieży na teren kraju. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powtórzył w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po myśli art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga zostaje uwzględniona wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu, wskutek wniesionej przez D.S. skargi, było postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności odsetkowych oraz rozłożenia na raty należności głównej. Było to rozstrzygnięcie stricte formalne. Treść skargi zawierająca argumentację mającą na celu wykazać spełnienie się przesłanek materialonoprawnych, o których mowa w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514 z późn. zm.) nie mogła zostać poddana ocenie, gdyż wobec odmowy wszczęcia postępowania nie było dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Nie mniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za skuteczną z przyczyn, jakie dostrzegł z urzędu, na co zezwala mu regulacja przedstawiona w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Jako podstawę prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia wskazano art. 61a § 1 k.p.a. Wzbudza zatem wątpliwość, co do należytego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...], wskazanie przez ten organ, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Także, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do słuszności żądań zawartych we wniosku D.S. w sytuacji, gdy wniosek ten nie doprowadził do wszczęcia postępowania, świadczy o niewłaściwym rozumieniu celu, dla którego zostaje wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Należy bowiem odróżnić postępowanie wstępne, w którym bez wnikania w meritum sprawy organ bada jedynie od strony formalnej możliwość wszczęcia postępowania, a który to etap kończy się albo wszczęciem postępowania albo odmową wszczęcia postępowania administracyjnego - od postępowania właściwego. Postępowanie właściwe kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem legislatora takie rozwiązanie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia żądania." (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dostrzeżone uchybienia nie były jednak tymi, które przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonego, a także poprzedzającego go postanowienia. Podstawowym uchybienie, mającym istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy było natomiast niewłaściwe zinterpretowanie przesłanki określonej w treści art. 61a § 1 k.p.a. określonej jako "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postepowanie nie może być wszczęte. Przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Podkreśla się nadto w piśmiennictwie prawniczym, że należy stosować ją z dużą dozą ostrożności. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna bowiem być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku" (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2012). Przesłanka ta w drodze stosowania prawa nabrała już określonej treści. Przy uwzględnieniu stanowiska piśmiennictwa prawniczego, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, "z innych uzasadnionych powodów" - dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji) – por. Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", publ. ZNSA.2011.4.9. Według komentarza Grzegorz Łaszczycy, (Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym publ. LEX) ustalenie znaczenia tej przesłanki wymaga odniesienia (konstrukcyjnego) do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną, takich jak - 1) sformułowanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w odniesieniu do takiego działania organu administracji publicznej, które nie jest wykonywane w formie decyzji administracyjnej, ale które mieści się w zakresie działania administracji publicznej, np. działania realizowanego poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej (przyczyna odmowy eliminująca konsekwencję w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie obejmuje jednak przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie (objętej żądaniem) jest sąd powszechny – wówczas bowiem organ wydaje postanowienie o zwrocie podania, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a.; 2) wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (odniesienie do wady nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.); 3) skierowanie do organu wyraźnego żądania wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, w przypadku gdy postępowanie w tej samej sprawie, uprzednio już wszczęte, nie zakończyło się jeszcze wydaniem decyzji ostatecznej; 4) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (odmowa wszczęcia zapobiega w tym przypadku wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie albo w sprawie takiej postępowanie administracyjne już się toczy. Ta ostatnia sytuacja miała mieć miejsce w ocenie organów w przedmiotowej sprawie, a to z uwagi na wystąpienie z wnioskiem przez poręczyciela pożyczki. Jednak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nie uwzględnił w ocenie "tożsamości sprawy" wszczętej wnioskiem poręczycielki wszystkich koniecznych dla przyjęcia tożsamości elementów, przez co błędnie odmówił przejścia ze wstępnego, wyłącznie formalnego etapu sprawy, do jej dalszego wyjaśnienia. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występuje ten sam podmiot (podmioty) w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu żądania, w której występuje ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (co do faktów prawotwórczych). Tymczasem wniosek poręczycielki różni się zasadniczo, co do zawartych tam żądań, od wniosku złożonego przez skarżącą. Poręczycielka domagała się "umorzenia pożyczki wraz z pozostałymi odsetkami i innymi kosztami". Taki kształt wniosku stanowił podstawę do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...]r. przez Powiatową Radę Zatrudnienia przy Prezydencie Miasta Ś., w której negatywnie zaopiniowano wniosek o umorzenie zwrotu pożyczki. Zamknięcie drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku pożyczkobiorcy, D.S., zasadniczo odbiegającego w treści od poddanego opinii wniosku poręczyciela, stanowi o pozbawieniu strony uprawnień przysługujących jej z woli ustawodawcy, a określonych w treści art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca domagała się bowiem rozłożenia na raty należności głównej (a nie jej umorzenia),a wniosek o umorzenie odnosiła wyłącznie do odsetek, nie domagając się umorzenia żadnych innych kosztów. Tak określone żądania nie zostały na pewno poddane opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia i nie mogły być tym samym przedmiotem odmowy organu. Mając na względzie przedstawione rozważania należy uznać, że wydane w sprawie postanowienie organu I instancji jest wadliwe, albowiem w sposób oczywisty narusza przepis art. 61a § 1 k.p.a. i jako takie podlegać musiało uchyleniu. Natomiast zaskarżonemu postanowieniu, w którym zasadniczo nie odniesiono się do istoty sprawy, jaką było wykazania słuszności wydania formalnego o odmowie wszczęcia postępowania, zarzucić trzeba dodatkowo naruszenie zasady dwuinstancyjności wymagającej od organu odwoławczego powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Z tych przyczyn należało usunąć z obrotu prawnego oba wydane w sprawie postanowienia. Rolą organu I instancji, po powrocie sprawy do jej ponownego rozpoznania, będzie doprowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku D.S. zgodnie z przedstawionymi w nim propozycjami załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie orzeczono, jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.