IV SA/Gl 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta W. 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta W. na lata 2010-2014" przyjęła taki wieloletni program, a jego treść uczyniła załącznikiem do uchwały, nadto zaznaczono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda [...] w K. pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej uchwały jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) w związku z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) oraz art. 7 i art. 10 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.).W motywach skargi podkreślono, że uchwała podjęta na podstawie art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego posiada status aktu prawa miejscowego i na potwierdzenie tego stanowiska przywołano poglądy doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Skoro sygnalizowana uchwała posiada status aktu prawa miejscowego, zatem powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym samym zamieszczenie w § 3 stwierdzenia, że wchodzi w życie z dniem podjęcia skutkuje niezbędnością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Nadto podkreślono, że nieprawidłowa jest regulacja zamieszczona w rozdziale 5 pkt 3, zgodnie z którym Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Remontowej zarządza w imieniu miasta nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. Zdaniem organu nadzoru takie unormowanie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 7 i art. 10 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Remontowej w W. prowadzony jest w formie zakładu budżetowego, natomiast zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie stanowi realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie została przez Radę Miejską W. zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a tym samym nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie może być jej nadany status aktu prawa miejscowego. Z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia nie można stwierdzić jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest zasadna, jednakże zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie inaczej powinny zostać rozłożone argumenty, jak również należało zwrócić uwagę na inne aspekty sprawy, które przez organ nadzoru zostały pominięte. Zasadnie Wojewoda [...] podnosi, że art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów jest przepisem o charakterze generalnym, stanowiącym dla rady gminy podstawę prawną dla wydania aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta nie stanowi obecnie już kontrowersji i jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 432/12 (Lex 1242185). Dla uznania danej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie zwrócić należy uwagę na treść art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Warunki ogłaszania aktów prawa miejscowego normuje ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.). Po myśli art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, jedynie przepis szczególny zamieszczony w innej ustawie może wprowadzić w tym zakresie odmienne rozwiązanie. Stosownie do postanowień art. 13 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, a po myśli art. 13 pkt 5 tej ustawy zamieszcza się w powyższym publikatorze wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego. Oznacza to, że uchwała organu jednostek samorządu terytorialnego uznana będzie za akt prawa miejscowego po dopełnieniu obowiązku powołania odpowiedniej podstawy prawnej, przeprowadzeniu prawidłowej procedury jego przyjęcia, a w szczególności oznacza niezbędność jej opublikowania w prawem przewidzianym publikatorze, którym w tym przypadku jest wojewódzki dziennik urzędowy. Brak publikacji uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego skutkuje tym, że dany akt nie może być uznany za akt prawa miejscowego, a tym samym nie może być źródłem prawa powszechnie obowiązującego, czyli nie wywołuje przewidzianych dla niego skutków, a mianowicie nie może stanowić podstawy prawnej dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć, a w szczególności podejmowania decyzji administracyjnych. Stanowisko takie znajduje aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego zob. M. Stahl Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2013 r. nr 3 s. 56-57. Oznacza to zarazem, że o tym, czy dana uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego nie przesądza jego treść, lecz element formalny w postaci publikacji takiej uchwały w prawem przewidzianym publikatorze. Nadto podkreślić należy, że odmienne ujęcie tego zagadnienia musi mieć umocowanie w szczególnym przepisie ustawy wskazującym na inny sposób ogłaszania danego aktu prawa miejscowego. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym publikowany jest wyrok sądu administracyjnego wypowiadającego się w sprawie dotyczącej aktu prawa miejscowego. Obowiązek taki wynika z treści art. 13 pkt 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Opowiedzenie się za stanowiskiem, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego skutkowałoby opublikowaniem wyroku w powyższym publikatorze przy jednoczesnym braku w nim kwestionowanej uchwały. Przeprowadzone powyżej rozważania doprowadzają do odmiennego ujęcia poruszanej problematyki od tego, które zaprezentowane zostało w wyroku NSA z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 988/10 (Lex 745407), w którym uznano, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana. Wskazane ustalenie posiada kluczowe znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych przez organy nadzoru i sądu administracyjnego dokonujące kontroli takich uchwał i rozstrzygnięć nadzorczych czy wnoszonych do sądu administracyjnego skarg. Stosownie bowiem do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie siedmiu dni albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei po myśli art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego powyżej, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała ta lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego po upływie roku od dnia podjęcia uchwały, o ile nie jest aktem prawa miejscowego, sąd administracyjny ogranicza się jedynie do stwierdzenia niezgodności danej uchwały z prawem, a tym samym wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Przedstawione powyżej rozważania posiadają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, albowiem jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a z przepisu szczególnego nie wynika zwolnienie organu stanowiącego i kontrolnego gminy z ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawa stanowiąca podstawę do wydania przedmiotowej uchwały nie zawiera unormowań umożliwiających organom pominięcie tego elementu procesu prawotwórczego jakim jest opublikowanie jej w prawem przewidzianym publikatorze. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana we wskazanym publikatorze to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. Zatem okoliczność ta posiada wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez Sąd. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...]r. Z przedłożonych akt nie wynika czy została ona w terminie przekazana przez Prezydenta Miasta W. do organu nadzoru, a zatem w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże z treści skargi Wojewody [...] można wnosić, iż w tym zakresie organ jednostki samorządu terytorialnego nie dopuścił się uchybień, a tym samym z uwagi na fakt, iż od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął rok nie można już stwierdzić jej nieważności, lecz należy orzec o jej niezgodności z prawem. Jak już zostało to zaznaczone Wojewoda [...] nie zwrócił uwagi na ten aspekt rozpatrywanej sprawy, a zdaniem Sądu posiada on kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały i uchybienie to wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Na marginesie niniejszej sprawy podnieść należy, że Wojewoda [...] podniósł jeszcze jeden zarzut sprowadzający się do tego, że w uchwale tej zamieszczono unormowanie w rozdziale 5 pkt 3, zgodnie z którym Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Remontowej zarządza w imieniu Miasta nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. Zdaniem organu nadzoru takie uregulowanie jest niezgodne z art. 7 i art. 10 ust. 1-3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie stanowi realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej, a tym samym nie może być prowadzone w formie samorządowego zakładu budżetowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik gminy nie odniósł się do tego zagadnienia, a zatem gmina nie zaprezentowała swojego stanowiska w tym zakresie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nadzoru trafnie dostrzegł, iż z treści art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej wynika w sposób jednoznaczny, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Jednakże organ nadzoru pominął postanowienia art. 14 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że zadania gminy z zakresu gospodarki mieszkaniowej realizowane mogą być w formie samorządowego zakładu budżetowego. W świetle powyższego zarzut stawiany przez organ nadzoru nie może być uwzględniony w tym zakresie. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. sw