IV SA/Gl 185/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K., w oparciu o art. 8, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił T.N. przyznania zasiłku okresowego w miesiącu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy społecznej, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą na możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przez tę osobę lub jej rodzinę poprzez wykorzystanie własnych zasobów majątkowych w szczególności w razie posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Z porównania przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz ze złożonego przez stronę oświadczenia majątkowego wynika, iż oświadczenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, tzn. ustalono, że rodzina posiada znaczne zasoby majątkowe w postaci [...], co zostało potwierdzone zaświadczeniem ze Starostwa Powiatowego w C. Organ podkreślił, że rodzina N. czyni znikome starania w celu poprawienia swojej sytuacji. W odwołaniu z dnia [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., T.N. wyraziła niezadowolenie z podjętej decyzji. W tych ramach poddała krytyce działalność Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Zauważyła, że organ ten nie ma prawa ingerować w jej prawo własności. Podkreśliła, że posiadane przez nią [...] stanowią dorobek jej życia. Odwołująca zaakcentowała, że pracownicy organu powinni wyjaśnić w jaki sposób mogą doprowadzić do zmiany jej sytuacji materialnej i bytowej, a nie zajmować się przysługującym jej prawem własności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji były z kolei przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 12, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na informację pochodzącą ze Starostwa Powiatowego w C. Z informacji tej wynikało, że małżonkowie T. i S.N. figurują w [...] jako: [...], położonej w K. przy ul. [...], [...] i [...]; [...] położonej w K. przy ul. [...], [...]; [...] położonej w K. przy ul. [...], [...]; [...] położonej w K. przy ul. [...] [...]. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło ogólne zasady pomocy społecznej płynące z treści art. 2, art. 7 pkt 2 – 15 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentowano, że stosownie do treści art. 38 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Organ odwoławczy odnotował nadto, że decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy społecznej organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ( art. 106 ust. 1 i 4 ustawy ). Zgodnie zaś z art. 107 ust. 1 omawianej ustawy, wywiad przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym ( art. 107 ust. 5 ustawy ). Kolegium przytoczyło również treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W tych ramach organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka płynąca z tego przepisu, jako że rodzina wnioskującej posiada [...]. Okoliczność ta świadczyć miała o występującej dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu strony, a jej rzeczywistą sytuacją majątkową w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaakcentował jednak, iż nie kwestionuje prawa strony do posiadania [...]. Zauważa jedynie, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych tym, którzy nie są w stanie sami pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium zauważyło nadto, że pomimo potwierdzonego własnoręcznym podpisem oświadczenia strony o tym, że żaden z członków rodziny nie podejmuje zatrudnienia, ustalono, że córka T.N. pozostawała zatrudniona w [...] w K. w okresie od [...] do [...] i od [...] do [...]. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.N. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 67 Konstytucji RP. W tych ramach wyjaśniła, że została [...] bez własnej winy i z tego też powodu ma prawo do zabezpieczenia jej minimum egzystencji. Wyjaśniła, że odpowiedzialnym za jej obecną sytuację jest władza lokalna, która poprzez swoje działanie doprowadziła do tego, że skarżąca musi [...], aby egzystować. Zarzuciła dalej organom administracyjnym, że przerzucają obowiązek niesienia pomocy na [...], którzy są [...] i sami takowej pomocy potrzebują. W dalszej kolejności opisała swoją trudną sytuację finansową i rodzinną. Zauważyła nadto, ustosunkowując się do argumentacji organów, że [...] to nie obligacje czy też konta w banku, z których można skorzystać w każdej chwili. W treści skargi T.N. opisała również działanie Burmistrza Miasta i Gminy K., które w jej ocenie doprowadziło ją i jej rodzinę do utraty podstawowego źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, raz jeszcze odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga T.N. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie : P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji ( art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Tytułem wstępu należy podkreślić, na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ), iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ust. 1 ). Co do zasady pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka ( art. 3 ust. 1 ). Z kolei zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem ( art. 3 ust. 2 ). Spełnianiu wskazanych wyżej celów służą świadczenia przewidziane w omawianej ustawie, które zgodnie z art. 4 tej ustawy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że decyzje organów administracji publicznej wydawane w zakresie pomocy społecznej, w odróżnieniu od innych dotyczących zobowiązań społecznych, mają charakter uznaniowy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia w postaci zasiłku okresowego uregulowanego w treści art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca i jej rodzina posiada "[...]". W konsekwencji przyjęto, że występuje w tej sprawie dysproporcja w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi przywołany wcześniej art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe w szczególności w razie posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości można odmówić przyznania świadczenia. Stwierdzenie, o którym mowa w treści tego przepisu wymaga od organu wnikliwego zbadania rzeczywistej sytuacji majątkowej. Oceniając przeprowadzone postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, trzeba zauważyć, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły w tej sprawie stan faktyczny. Dokonując jednak jego oceny naruszyły obowiązujące je, podstawowe zasady procedury administracyjnej, takie jak zasada prawdy obiektywnej i oficjalności. Organy skupiły się bowiem wyłącznie na sygnalizacji faktu posiadania przez stronę składników majątkowych, a de facto nie podjęto nawet próby ich oszacowania i w dalszej kolejności nie wyjaśniono, w jaki sposób składniki te mogą się przyczynić do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszą w wymienionych wyżej zasad procedury administracyjnej, zasada prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Z kolei dochodzenie do prawdy obiektywnej, to jest do określania rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym brak jest jednak odpowiednika art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym strony zobowiązane są wskazania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Z przepisów K.p.a. wynika z kolei druga z wymienionych wyżej zasad, tj. zasada oficjalności. Nakłada ona na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Przy prowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze i to, czy dana okoliczność będąca przedmiotem wniosku dowodowego ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ( art. 78 § 1 K.p.a.), a także to, czy dany fakt wymaga udowodnienia ( art. 77 § 4 K.p.a. ), oraz to, czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność stwierdzoną innymi dowodami ( art. 78 § 2 K.p.a.). Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów ( art. 80 K.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania ( por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 169/02, LEX nr 157661 ). Na kanwie przytoczonych wyżej zasad postępowania administracyjnego stwierdzono, że organom orzekającym umknął uwadze fakt, iż dla zastosowania sankcji z art. 12 omawianej ustawy niezbędnym jest, z jednej strony wykazanie zasobów majątkowych – co w tym przypadku bezspornie uczyniono, z drugiej zaś, wykazanie, że przy ich pomocy strona może przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Organy orzekające w tej sprawie winny zatem podjąć czynności zmierzające do oszacowania [...] należących do strony, niezbędnym jest nadto ustalenie jaki jest ich stan techniczny oraz do zbadania wysokości kosztów, jakie strona musi ponosić aby [...] te utrzymywać. Zasadnym jest nadto zbadanie, czy strona uzyskuje jakiekolwiek dochody z tytułu [...]. Dopiero na podstawie poczynionych w ten sposób ustaleń właściwy organ będzie mógł podjąć próbę wykazania, że [...] posiadane przez T.N. mogą przyczynić się do przezwyciężenia jej trudnej sytuacji życiowej. Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że w toku czynionych ustaleń należy wziąć również pod uwagę czasokres, w którym strona weszła w posiadanie rzeczonych wyżej [...] i w jakim zakresie przyczynił się do tego dochód ustalony w ramach postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia treści art. 12 ustawy o pomocy społecznej istotne jest także, by organy orzekające wskazały, w jaki sposób posiadany przez stronę majątek może zostać wykorzystany w celu przezwyciężenia jej trudnej sytuacji życiowej. Celem zasiłku okresowego jest wsparcie finansowe w oznaczonym przedziale czasowym. Mając zatem na względzie charakter tego świadczenia, nie bez znaczenia dla oceny sytuacji finansowej i majątkowej strony być powinno, czy ewentualne przesunięcia majątkowe dokonane przez nią mogą wywołać pozytywne skutki natychmiast, czy też wymagają one dla swej realizacji dłuższego czasu. Podniesione spostrzeżenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie mógł spowodować nieuzasadnioną odmowę przyznania zasiłku okresowego. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. su.