IV SA/Gl 185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Burmistrza R. z dnia [...] przyznano małoletniemu E. K. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] przyznano prawo do ww. świadczenia od 24 lutego 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości po 450 zł miesięcznie. W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania wymieniony wyżej organ decyzją z dnia [...] nr [...] w pkt I) uznał, że kwoty wypłacone H. K. w okresie od 1 maja 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 2 250 zł były świadczeniami nienależnie pobranymi; w pkt II) zobowiązał ww. do zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami, które zostaną naliczone po spłacie całości zadłużenia; w pkt III) postanowił o terminie i sposobie dokonania wpłaty kwoty określonej w pkt I; a nadto w pkt IV) stwierdził, że w przypadku nieuregulowania należności będą one podlegać egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 22 października 2015 r. strona przedłożyła umowę o pracę, z której wynikało, że od 2 marca 2015 r. jest zatrudniona w firmie P.H.U. A oraz zaświadczenie o zarobkach brutto/netto za pierwszy pełny miesiąc z tytułu zatrudnienia, tj. za kwiecień 2015 r. Po ponownym przeliczeniu dochodów miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 897,84 zł i tym samym przekroczył kwotę uprawniającą stronę do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W związku z tym organ uznał, że kwoty wypłacone od maja do września 2015 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 859 ze zm. – dalej także "ustawa o pomocy") i zgodnie z art. 23 tej ustawy podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. H. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy w zw. z art. 3 ust. 1a i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że dochód rodziny przekroczył kwotę uprawniającą ją do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy przez dochód oraz dochód rodziny należy rozumieć uzyskiwaną kwotę netto. Tymczasem organ ponownie przeliczając dochód przyjął dochód miesięczny brutto. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie pkt 1 oraz uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie przez organ I instancji wysokości dochodu rodziny strony. W tym względzie Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo doliczył do dochodu rodziny z 2013 r. w wysokości 1105,33 zł dochód uzyskany przez stronę w kwietniu 2015 r. w kwocie 690,34 zł netto z tytułu zatrudnienia, wynikającej z zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę (kwota brutto wg tego zaświadczenia oraz umowy wynosiła natomiast 925 zł). Tak ustalony dochód wyniósł 1795,67 zł, tj. w przeliczeniu na członka rodziny 897,84 zł i tym samym przekroczył kryterium ustawowe określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy. Odnosząc się natomiast do żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego Kolegium uznało, że na gruncie art. 23 ust. 8 cyt. ustawy, decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, gdyż są to kwestie wymagające przeprowadzenia odrębnych postępowań. Kolegium podzieliło przy tym ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, konieczne jest uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Dopiero, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane uzyska przymiot ostateczności można nakazywać jego zwrot. Decyzja w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia stanowi decyzję zależną od obowiązywalności decyzji ustalającej, że dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem Kolegium powyższe skutkowało w tej części uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Na marginesie Kolegium wskazało, że informacje zawarte w punkt. 3 i 4 sentencji zaskarżonej decyzji nie stanowią rozstrzygnięcia merytorycznego i jako takie nie były przedmiotem oceny Kolegium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik H. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję w części, co do punktu 1. W tym zakresie zarzucił naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy poprzez przyjęcie, że dochód skarżącej w przeliczeniu na osobę przekroczył ustawowe kryterium, a nadto błąd w ustaleniach faktycznych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w 2014 r. skarżąca uzyskiwała wyłącznie dochody z tytułu umowy o pracę ze spółką B W dniu 27 lutego 2015 r. zawarła z tym pracodawcą porozumienie zmieniające warunki umowy o pracę, w którym zmienił się wymiar czasu pracy, który uległ zmniejszeniu do ½ etatu. Obniżeniu uległo również wynagrodzenie, które od dnia obowiązywania warunków porozumienia wynosiło 925 zł brutto, tj. 690,34 netto. Następnie w dniu 2 marca 2015 r. skarżąca nawiązała stosunek pracy na podstawie umowy o pracę w firmie P.H.U. A za wynagrodzeniem 925 zł brutto, tj. 690, 32 zł netto. Nawiązanie stosunku pracy spowodowało uzupełnienie dochodu rodziny o kwotę zmienioną porozumieniem z 27 lutego 2015 r. Zdaniem pełnomocnika nie można przyjąć, by doszło do zwiększenia dochodu rodziny strony. Przy prawidłowym przeliczeniu dochodu strony należałoby więc uznać, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę mieści się w kwocie ustalonej przez ustawodawcę. Tymczasem organy okoliczność tę pominęły, nie wskazując powodów pominięcia ww. dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że przy rozpatrywaniu odwołania uwzględniło i oceniło cały materiał dowodowy jaki został przekazany przez organ I instancji. Nie doszło więc do pominięcia jakichkolwiek okoliczności. Dalej Kolegium wskazało, B s.c., a tym bardziej, by zawarła z nim porozumienie zmieniające warunki zatrudnienia. Nadto organ zaakcentował, że pełnomocnik w odwołaniu nie powoływał się na fakt zawarcia takiego porozumienia, ani też w postępowaniu administracyjnym nie wskazał nowych dowodów w postaci owego porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Ponadto wymaga podkreślenia, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Przy czym zgodnie z § 2 art. 134 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast po myśli art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże zasadniczo z powodów, które Sąd rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych art. 134 i 135 P.p.s.a dostrzegł z urzędu, a które skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części w jakiej organ ten w pkt 1 uznał, że kwoty wypłacone H. K. w okresie od 1 maja 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 2250 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednakowoż Kolegium uchyliło pkt 2 decyzji organu I instancji zobowiązującej ww. do zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami i umorzyło postępowanie w tym zakresie. Kolegium uznało, że na gruncie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy decyzja o zwrocie może być wydana dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy o ustaleniu świadczeń nienależnie pobranych. Rozstrzygnięcie Kolegium należało uznać za rażąco wadliwe w świetle zmian ustawowych. Otóż w dniu 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała dotychczasowy tryb postępowania. W poprzednim bowiem brzmieniu ustawa o pomocy w art. 23 stanowiła o "decyzji ustalającej" (ust. 2) i "decyzji o zwrocie" (ust. 4, ust. 8). W związku z tym na gruncie art. 23 tej ustawy, co było zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyodrębnione były dwa postępowania i dwie decyzje, tj. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. Zatem możliwość orzekania w sprawie zwrotu świadczenia ustalonego jako świadczenie nienależnie pobrane, powstała dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Byt decyzji wydanych w sprawie zwrotu takiego świadczenia był więc uzależniony od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Jednakowoż wyżej powołaną ustawą nowelizującą, która weszła w życie 18 września 2015 r. wykluczono to wyodrębnienie tworząc nowy rodzaj decyzji – o ustaleniu i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Jest to decyzja integralna, rozstrzygająca jedną sprawę dotyczącą ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie przepisów przejściowych, a zatem obowiązuje reguła intertemporalna natychmiastowego skutku działania nowej regulacji. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie wyłącznie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń utraciło swoją podstawę materialnoprawną, co jest równoznaczne z brakiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny wyłącznie w zakresie dotyczącym ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Powracając na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie zakończone jedną decyzją w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego datowane jest bowiem na dzień 30 października 2015 r. , a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tymczasem organ odwoławczy nie zastosował się do nowych przepisów i błędnie uznał, że nie było podstaw prawnych do prowadzenia jednego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, a tym samym do wydania jednej decyzji w tym przedmiocie. W związku z czym wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy, to natomiast stanowi przesłankę nieważności całości rozstrzygnięcia wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wszczętą przez organ I instancji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy będzie miał na względzie zawartą w skardze argumentację pełnomocnika skarżącej dotyczącą zredukowania wymiaru czasu pracy do ½ etatu a tym samym obniżenia wynagrodzenia skarżącej w firmie B wynikającego z porozumienia zmieniającego warunki umowy o pracę z 27 lutego 2015 r. W tym względzie konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego a następnie jego ocena w kontekście uregulowań prawnych dotyczących utraty dochodu. W tym zaś zakresie właściwy organ będzie zobowiązany rozstrzygnąć, czy zmniejszenie wynagrodzenia spowodowane obniżeniem wymiaru czasu pracy stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 17c)ustawy o pomocy. Przy rozstrzygnięciu tej kwestii organ będzie miał na względzie, iż w orzecznictwie na tle podobnego uregulowania zawartego w art. 3 pkt 23c) ustawy o świadczeniach rodzinnych były prezentowane niejednolite stanowiska w tym zakresie, na co zwrócił już uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 398/09 Lex nr 559901 (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Po 411/15 publik w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Jednocześnie na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a orzeczono o kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty zastępstwa procesowego.