IV SA/Gl 186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]. J. L. (dalej w skrócie: "skarżąca"), w dniu [...] r. złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem R. L. (ur. [...] r.). Koordynator Referatu Świadczeń Rodzinnych w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. , decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem niepełnosprawność jej brata nie powstała nie później niż do ukończenia przez niego 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przez co nie spełnia warunków określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952). Dodatkowo, zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] r., jej i brata ojciec – C. L.(ur. [...] m r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę niekorzystnej dla niej decyzji z uwagi na fakt pozostawienia bez środków do życia i wypłatę należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. wraz z ustawowymi odsetkami. W obszernym uzasadnieniu odniosła się do zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzonych ustawą z dnia 07.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012, poz. 1548), która z dniem 01.01.2013 r. zmieniła warunki przyznawania świadczeń opiekuńczych na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez wprowadzenie w treści ustawy kryterium wiekowego (art. 17 ust. 1b) stosowanego w przypadku ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz nowego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dla osób ubiegających się o wsparcie, a których niepełnosprawni podopieczni nabyli swoją niepełnosprawność po ukończeniu zakreślonego w art. 17 ust. 1b kryterium wiekowego. Jednak możliwość jego otrzymania została uzależniona od spełnienia kryterium dochodowego, które zdaniem skarżącej jest bardzo niskie (poniżej przyjętego w Polsce minimum socjalnego o prawie 50%). Zarzuciła niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 i art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] r. osobie zdolnej do pracy posiadającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczas (do [...] r.) obowiązującej ustawy, na czas wskazany w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej dłuższy niż [...] r., niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę po ukończeniu 25 roku życia. Podała, że jej brat ma 50 lat i jest osobą niepełnosprawną, choruje na chorobę psychiczną, dodatkowo cierpi na padaczkę. Posiada orzeczenia ZUS, iż jest trwale niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji do [...] r. oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] r. o uznaniu za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, której niepełnosprawność ma charakter trwały, a jego niepełnosprawność istnieje od [...] r. Od śmierci matki skarżąca sama opiekuje się bratem rezygnując z zatrudnienia. Obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Natomiast jej ojciec ma 78 lat i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie jest w stanie opiekować się chorym synem, a ze względu na wiek, bowiem sam potrzebuje opieki i ma kłopoty z pamięcią. Zdaniem skarżącej, ustawodawca próbuje uzależnić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od wieku powstania niepełnosprawności a nie od utraconych dochodów przez opiekuna, tymczasem ta druga przesłanka leży u podstaw powstania instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 24.11.2017 r. W uzasadnieniu przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazało, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak stwierdzono w przywołanym wyroku skutkiem orzeczenia Trybunału "nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IOS 1614/16 stwierdził, iż "... w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, zgodnie z przywołanymi wyrokami uwzględnił fakt, iż niepełnosprawność jej brata powstała w wieku 30 lat. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem żyje jej ojciec - C. L. , który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to na nim spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (bratem skarżącej). W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca domagała się, tak samo jak w odwołaniu, zmiany niekorzystnej dla niej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia oraz zasądzenia wypłaty ustawowych odsetek. Szczegółowo opisała trudną sytuację życiową po śmierci matki, opiekującej się jej chorym bratem, podkreślając naruszenie prawa materialnego i podstawowych zasad Państwa prawa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuciła niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 i art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] r. osobie zdolnej do pracy posiadającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczas (do [...] r.) obowiązującej ustawy, na czas wskazany w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej dłuższy niż [...] r., niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę po ukończeniu 25 roku życia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Na wstępie wskazać należy, że w praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi zasadniczo brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo - negatoryjną zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej jego wejście w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w jego uzasadnieniu. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że: "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, gdyż jego ojciec - C. L. (ur. 17.07.1939 r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z powyższym to na nim spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, z tego powodu przez skarżącą nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono jednak istotnej okoliczności, czy ojciec zarówno skarżącej, jak i jej brata może się nim opiekować, sam będąc schorowany i wymagający opieki, na co wskazała skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] r. Postępowanie dowodowe nie zostało w tym zakresie przeprowadzone, dlatego obarczone jest istotną wadą. Dopiero, prawidłowo ustalony stan faktyczny i wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, umożliwi kontrolę decyzji organu I, jak i II instancji. Tym bardziej, że ustawodawca przewidział przyznanie wnioskowanego świadczenia wyłącznie dla osoby produkcyjnej, czyli takiej, która mogłaby pracować zarobkowo, gdyby nie konieczność opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. W realiach rozpatrywanej sprawy ojciec skarżącej nie jest taką osobą, zważywszy na osiągnięcie przez niego wieku 79 lat. Dodatkowo, organy nie zakwestionowały okoliczności, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej winny więc zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za przywołanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, skład orzekający wskazuje, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mają prawo ubiegać się np. o specjalny zasiłek opiekuńczy, pod warunkiem, że nie przekroczą limitu dochodu, o którym mowa w art.16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wsparcie finansowe udzielone w tym wypadku stanowiłaby jedynie część kwoty, którą można uzyskać w ramach świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak powyższy argument właśnie dla zobrazowania niedopuszczalnego różnicowania w ustawie o świadczeniach rodzinnych sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co miałoby miejsce w przypadku stosowania wobec takich osób art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiania tym samym części z nich możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, które w większym stopniu pozwala zrekompensować brak możliwości stałego zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym najbliższym członkiem rodziny, niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Rolą organów jest umożliwienie skarżącej wyboru przez nią przedmiotu postępowania administracyjnego, zgodnie z jej wnioskiem, jak również poinformowanie o skutkach tego wyboru w celu uzyskania świadczenia najkorzystniejszego. Powyższe obowiązki organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 k.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji w sposób rzetelny ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę, celem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej i nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie innego świadczenia, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy przywołanego wyroku TK o sygn. akt K 38/13. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że brak w postępowaniu administracyjnym dostatecznych ustaleń skutkuje tym, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 12, art. 107 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a pkt 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 5 października 2017 r., o czym orzeczono w sentencji.