IV SA/Gl 191/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi L.L. na postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] r. L. L. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. o wydanie postanowienia lub decyzji w sprawie przekazanej temu organowi przez Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy w T. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...], objętej uprzednio złożonymi wnioskami z dnia [...] r. oraz z [...] r. W kolejnych pismach z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. L. L. ponowił żądanie wydania rozstrzygnięcia w powyższej sprawie bądź zwrotu sprawy do Sądu w przypadku uznania przez organ swojej niewłaściwości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., działając na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił L. L. podanie z dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy w T. przekazał PPIS w T. w trybie art. 464 § 1 k.p.c. sprawę z powództwa L. L. przeciwko Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodni Chorób Zawodowych w S. o stwierdzenie nieważności orzeczeń lekarskich z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u ww. choroby zawodowej, wydanych przez te jednostki, w związku z niedopuszczalnością drogi sądowej. Organ stwierdził, że Sąd Pracy przekazując sprawę organowi inspekcji sanitarnej uznał jego właściwość w prowadzeniu postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzania chorób zawodowych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Z przepisów tego rozporządzenia wynika bowiem, że orzeczenia lekarskie są wydawane przez kompetentne placówki medyczne w toku postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, które jest elementem postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej. Organ zaznaczył, że w chwili otrzymania postanowienia Sądu z dnia [...] r. sprawa tożsama w kwestii orzeczeń lekarskich była już prowadzona pod nr [...], bowiem w jej zakresie zostały wydane objęte powództwem orzeczenia lekarskie dotyczące choroby zawodowej. W wyniku postępowania odwoławczego oraz skargowego sprawa ta była ponownie rozpatrywana i została zakończona decyzją PPIS w T. z dnia [...] r. oraz ostateczną decyzją PWIS w K. z dnia [...] r. nr [...], od której wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, przed którym sprawa się toczy. Nadto podniósł, że L. L. pomimo wezwania do sprecyzowania żądania, wraz z informacją o stanie faktycznym i prawnym sprawy podtrzymał swoje żądanie określone w pozwie skierowanym do Sądu Pracy. Zdaniem organu sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczeń lekarskich nie jest sprawą odrębnie rozpatrywaną przez organ PIS decyzją administracyjną. Nie ma też podstaw do zwrotu podania Sądowi, nie można również ustalić organu, który byłby właściwy do rozpoznania podania z tak sprecyzowanym przez stronę żądaniem. Strona nie akceptuje natomiast udzielanych jej wielokrotnie wyjaśnień, że zasady zaskarżania orzeczeń o rozpoznaniu lub o braku rozpoznania choroby zawodowej wydawanych przez uprawnione jednostki orzecznicze są określone w § 8 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 rozporządzenia RM z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) oraz, że jest to rozwiązanie specyficzne i charakterystyczne dla trybu postępowania w sprawie chorób zawodowych. Następnie kolejno postanowieniami nr [...] z dnia [...] r.; [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. , na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powyżej podanych przyczyn, zwrócił L. L. kolejne zgłaszane w tym samym zakresie podania dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. Od powyższych postanowień L. L. w ustawowym terminie wniósł zażalenia do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., w których domagał się ich uchylenia w całości oraz nakazania PPIS w T. wydania rozstrzygnięcia w sprawie przekazanej postanowieniem Sądu o sygn. akt [...]. W ocenie skarżącego z chwilą przekazania sprawy przez Sąd Pracy w trybie art. 464 k.p.c. nastąpiło wszczęcie postępowania przed PPIS w T. zgodnie z art. 61 k.p.a. Skarżący akcentował, iż Sąd przekazał sprawę organowi a nie do postępowania toczącego się w tym organie. Ponadto Sąd nie wyraził poglądu jakoby uznał, że weryfikacja przedmiotowych orzeczeń lekarskich następuje w postępowaniu administracyjnym w sprawie choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., nie uwzględnił zażaleń L. L. i postanowieniami z dnia [...] [...], z dnia [...] r. [...], z dnia [...] r. [...] oraz z dnia [...] r. [...], wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. Organ podzielił stanowisko PPIS w T., że sprawa o "stwierdzenie nieważności orzeczeń lekarskich" nie jest sprawą rozpatrywaną przez organ inspekcji sanitarnej w odrębnym postępowaniu administracyjnym i że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania uwzględniającego m.in. orzeczenia WOMP i IMPiZŚ w S. z [...] r. sprawa została zakończona ostateczną decyzją PWIS w K. z dnia [...] r. , a WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 27.08.2008 r. sygn. akt IV SA/GL 367/08 odrzucił skargę L. L. na ww. decyzję. Ponadto wyjaśnił, że nie jest możliwe przekazanie podania do Sądu Pracy w T. z uwagi na przepisy o właściwości rzeczowej w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Tym samym organ uznał za prawidłowy zwrot podań , w związku z niemożnością wskazania organu właściwego oraz prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie choroby zawodowej u L. L. W tej sytuacji stwierdził, że strona nie może skutecznie domagać się unieważnienia orzeczeń lekarskich. Od powyższych postanowień Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. L. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zarzucił organom brak wydania decyzji lub postanowienia w sprawie przekazanej przez Sąd Rejonowy w T. i w związku z tym domagał się uchylenia zaskarżonych postanowień oraz wyegzekwowanie prawa zgodnie z wymogami art. 104, art. 35 i art. 65 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy PIS podejmują świadome działania polegające na bezczynności, tym samym działając na jego szkodę. Ponadto zaznaczył, iż przed WSA w Gliwicach toczy się sprawa ze skargi na bezczynność organów PIS w sprawie przekazanej przez Sąd Pracy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. Sąd zarządził połączenia spraw ze skarg L. L. na powyższe postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi analizowane pod tym kątem zasługują na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż wskazane w ich treści. Ocenie Sądu poddane zostały postanowienia w sprawie zwrotu podań, wydane na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Bezsporne w sprawie jest, że zwrot podań nastąpił w związku z tym, że organ inspekcji sanitarnej uznał się za niewłaściwy, zaś organu właściwego nie można ustalić. Przedmiotem podania L. L. z dnia [...] r. oraz następnych pism kierowanych do PPIS w T. było żądanie wydania rozstrzygnięcia w sprawie przekazanej temu organowi przez Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy w T. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Postanowieniem tym Sąd przekazał do rozpoznania sprawę z powództwa ww. przeciwko Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodni Chorób Zawodowych w S. o stwierdzenie nieważności orzeczeń lekarskich z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przepis art. 464 § 1 k.p.c., który był podstawą przekazania sprawy stanowi, iż odrzucenie pozwu przez Sąd Pracy nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. Odrzucenie pozwu jest więc możliwe tylko wtedy, gdy żaden organ nie jest właściwy do jej rozpoznania. Pojęcie "niedopuszczalności drogi sądowej" oznacza natomiast brak możliwości sądowej realizacji określonego żądania z uwagi na jego przedmiot. Skoro Sąd Pracy przekazał sprawę z powództwa L. L. organowi inspekcji sanitarnej, to oznacza, że uznał, iż organ ten ze względu na przedmiot sprawy jest właściwy do jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Tym samym Sąd uznał, że przedmiot sprawy objętej pozwem dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym. Istotnym zagadnieniem jest więc pojęcie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w ten sposób wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zatem sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęte w k.p.a. rozwiązania dają podstawę do wyróżnienia spraw administracyjnych materialnych i procesowych. Materialne sprawy to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego, zaś istotą tych spraw jest dokonanie w formie decyzji administracyjnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Natomiast sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej i mogą powstać tylko na gruncie sprawy administracyjnej materialnej. Oznacza to, że ich byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia ostateczną decyzją administracyjną sprawy materialnej. Brak rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną prowadzi do braku podstaw prawnych powstania sprawy procesowej ( B. Adamiak w "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo Nr 8/01). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem pozwu było żądanie stwierdzenia nieważności orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medyczne w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. Celem wniesienia pozwu było w istocie poddanie ocenie przedmiotowych orzeczeń co do ich prawidłowości. Kwestia dotycząca wydawania orzeczeń lekarskich w sprawach chorób zawodowych na dzień przekazania sprawy przez Sąd Pracy jak również na dzień wydania zaskarżonych postanowień regulowana była przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W świetle przepisów tej regulacji prawnej orzeczenia lekarskie wydawane przez uprawnione jednostki medyczne nie stanowią wiążących rozstrzygnięć w sprawie administracyjnej o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia choroby zawodowej natomiast są wydawane w ramach tej sprawy. Orzeczenia lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej są bowiem zasadniczym elementem postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie chorób zawodowych. Przemawia za tym treść § 8 ust 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych nie są decyzjami administracyjnymi, a tym samym nie stanowią rozstrzygnięć w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji w trybie przepisów k.p.a., tak jak decyzje administracyjne (czy zaskarżalne postanowienia), w tym w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią jedynie dowód w postępowaniu w sprawie administracyjnej o stwierdzenie choroby zawodowej, zatem ich ocena dokonywana jest wyłącznie w ramach tego postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem przekazania przez Sąd Pracy organowi inspekcji sanitarnej nie mogła być sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczeń lekarskich, gdyż nie jest to sprawa administracyjna ani w znaczeniu materialnym ani procesowym. Tak zakreślony w pozwie przedmiot sprawy nie nadaje się bowiem do załatwienia poprzez wydanie decyzji, a tym samym nie może powodować skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Weryfikacja orzeczeń lekarskich, a więc ocena ich prawidłowości, której domagał się w pozwie skarżący, jest elementem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej. Zatem w pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że tylko w takim zakresie mogło dojść do przekazania przez Sąd Pracy sprawy PPIS w T. Przyjdzie wskazać, że w dacie wydania postanowienia z dnia [...] r. o przekazaniu sprawy organowi inspekcji sanitarnej, w obrocie prawnym była już ostateczna decyzja z dnia [...] r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. L. choroby zawodowej. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie tej sprawy, a tym samym dokonanie weryfikacji orzeczeń lekarskich, w oparciu o które decyzja ta została wydana, wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., nie było możliwe, co w rezultacie powinno było skutkować umorzeniem postępowania wszczętego w związku z postanowieniem Sądu Pracy. Jednakowoż sprawa, w której wydano powyższą decyzję nie była prawomocnie zakończona, gdyż poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15.02.2006 r. sygn. akt III SA/Gl 167/04 uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w T. z dnia [...]r.. Tym samym doszło do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej, w ramach którego zaistniały podstawy do ponownej oceny kwestionowanych przez L. L. orzeczeń lekarskich. Jak już bowiem wskazano, tylko w ramach tego postępowania administracyjnym możliwa była weryfikacja tych orzeczeń. Wobec powyższego skoro PPIS w T. był właściwy do rozpoznania sprawy choroby zawodowej, w zakresie której nastąpiło przekazanie, to tym samym organ ten był właściwy do dokonania oceny prawidłowości orzeczeń lekarskich stanowiącej element postępowania w tej sprawy. Za błędne należało uznać zatem stanowisko organów w kwestii zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a., w którym skarżący domagał się wydania rozstrzygnięcia w sprawie przekazanej postanowieniem Sądu, skoro wniesienie pozwu nastąpiło w celu poddania ocenie prawidłowości wydanych w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej orzeczeń lekarskich. Ocena ta mogła być natomiast dokonana wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej. Przyjdzie natomiast wskazać, że sprawa tocząca się w tym przedmiocie została rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. L. choroby zawodowej. Decyzją tą objęte zatem zostały wszystkie kwestie merytoryczne i proceduralne związane z przedmiotem sprawy, w tym również ocena materiału dowodowego obejmującego między innymi orzeczenia lekarskie, o weryfikację których występował skarżący. Nie było więc podstaw do zwrotu owych podań, które, jak już wskazano, nie odnosiły się do jakichś odrębnych spraw administracyjnych, lecz zostały objęte tym ostatecznie zakończonym postępowaniem administracyjnym w sprawie choroby zawodowej. Wprawdzie pisma (podania) L. L., wpłynęły już po wydaniu ostatecznej decyzji jednakże nie mogły z powyższych względów zainicjować nowego postępowania. Co do tych pism (podań) nie zachodziły już zatem podstawy do podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych, o czym organ mógł stronę jedynie pisemnie poinformować. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.