IV SA/Gl 197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...]r. nr [...], jak również decyzję Burmistrza Miasta U. z [...]r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 2 lit. "o", art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 3 i art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) a także art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego skierował M. S. do domu Pomocy Społecznej w B. na pobyt stały, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że jest osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji, która posiada [...] uczących się synów. W następstwie wypadku, któremu uległa w [...] r. jest osobą sparaliżowaną i hospitalizowaną w różnych placówkach służby zdrowia. Po zakończeniu leczenia i powrocie do domu M. S. wymagała będzie całodobowej opieki i pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności, a nikt z członków rodziny nie jest w stanie jej takiej całodobowej opieki zapewnić, z tego też powodu niezbędne jest umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, a ze względu na schorzenie wymaga umieszczenia w domu dla przewlekle i psychicznie chorych, a powiat tego typu domów nie prowadzi. Ze względu na ważny interes strony decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta powiatu C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 pkt 10, art. 59 ust. 2, art. 62 ust. 1 i 2 i art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł umieścić M. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. na pobyt stały. Ustalił, że termin przyjęcia uzależniony będzie od wolnego miejsca i zostanie wskazany przez Dyrektora domu, a pełny koszt pobytu w tym domu wyniesie [...]zł., a M. S. będzie wnosiła przypadającą na nią część pełnego kosztu utrzymania w Domu do kasy lub na rachunek, a pozostałą część opłaty gmina będzie przekazywała na rachunek bankowy właściwego domu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona wydana na podstawie przywołanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...]r. Z decyzją tą nie zgodziła się M. S., która wniosła odwołanie. W motywach odwołania podniosła, że zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej wyrażała jedynie pod warunkiem umieszczenia jej w tego typu placówce zlokalizowanej na terenie powiatu c., ponieważ jest mieszkanką tego powiatu i tu są jej korzenie, jak również najbliższa rodzina. Nadto w odwołaniu tym wyraziła niepewność odnośnie warunków, jakie zapewnia wskazany w decyzji Dom. W końcowej części odwołania wskazała, że nie może być w B., ponieważ w Domu tym nikt z rodziny jej nie odwiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 2, art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do tego, że decyzja organu pierwszej instancji uwzględnia żądanie strony zgłoszone do organów administracji, a dotyczące umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jednocześnie organ ten zaznaczył, że umieszczenie w domu pomocy społecznej następuje za jej zgodą, zatem zgoda taka może być w każdej chwili wycofana nawet po umieszczeniu w tego typu placówce, natomiast odnośnie warunków bytowych we wskazanym Domu, to odwołująca się może zwrócić się do Dyrektora tej placówki o bliższe informacje. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M. S.. W skardze tej podniosła, że nie zgadza się na umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w B., jednocześnie powtórzyła to, co zawarła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie oczekuje skierowania do placówki znajdującej się na terenie powiatu c., a w szczególności do domu umiejscowionego w U., gdyż zna ten dom i warunki w nim panujące, które jej odpowiadają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli ( art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ). W postępowaniu tym organy te obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie natomiast z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Osoba taka jest kierowana do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jedynie w przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. W sytuacji, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej może być uruchomione na żądanie osoby zmierzającej skorzystać z tej formy pomocy, względnie z urzędu przez organ administracji. Przy czym uruchomienie postępowania z urzędu musi być poprzedzone zaistnieniem określonych okoliczności zezwalających na jego prowadzenie. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne uruchomione zostało na wniosek skarżącej, która ze względu na stan zdrowia ubiega się o umieszczenie w tego typu placówce pomocy społecznej. Sąd nie dysponuje całością akt sprawy z uwagi na to, że nie zostały one przekazane wraz z zaskarżoną decyzją, jednakże z treści tych dokumentów, które zostały udostępnione, można stwierdzić, że skarżąca jest osobą, która w następstwie wypadku [...]r. jest sparaliżowaną i porusza się na wózku. W dostarczonych aktach nie ma zgody skarżącej na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej jak również jej zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej w B., natomiast w odwołaniu od decyzji Starosty C. oraz w skardze do sądu administracyjnego skarżąca w sposób jednoznaczny nie wyraża zgody na skierowanie jej do wskazanego domu i domaga się skierowania do domu znajdującego się na terenie powiatu c., a najlepiej do placówki zlokalizowanej w U., ponieważ zapewni jej to kontakt z rodziną. Organ odwoławczy podejmujący zaskarżoną decyzję w zasadzie pominął ten aspekt sprawy, co prawda zaznaczył, że M. S. będzie mogła w każdej chwili zrezygnować z ubiegania się o miejsce w domu pomocy społecznej, jednakże pomimo jednoznacznej woli strony utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy podejmując decyzję wbrew oczekiwaniom strony, w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika, że osoba ubiegająca się o dane świadczenie obowiązana jest wyrażać zgodę przez cały okres prowadzonego postępowania, dopuścił się naruszenia postanowień art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak zostało to już zaznaczone stosownie do postanowień art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymaga pomocy i nie wyraża zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, ośrodek pomocy społecznej jest obowiązany do zawiadomienia o tym właściwego sądu. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji jak również organ odwoławczy nie podjęły działań zmierzających do zawiadomienia sądu powszechnego, że skarżąca nie wyraża zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, a bezwzględnie wymaga pomocy. Skoro skarżąca w odwołaniu w sposób jednoznaczny wypowiedziała się, że nie zamierza skorzystać z Domu Pomocy Społecznej w B., to tym samym organ odwoławczy winien podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające jej wolę i zakończyć prowadzone postępowanie stosownie do postanowień art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane okoliczności wyczerpują przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie zauważyć, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji zawiera elementy, które nie są związane z istotą rozstrzygania w sprawie. Otóż organ ten ustalił pełny koszt pobytu skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w B. oraz wskazał, w jakiej kolejności odpłatność tę będą uiszczały poszczególne osoby i podmioty, jak również określił sposób uiszczania odpłatności za jej pobyt we wskazanym Domu. Wskazane aspekty rozstrzygnięcia są istotne z punktu widzenia podmiotu prowadzącego daną placówkę pomocy społecznej, natomiast nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia o umieszczeniu w tego typu placówce. Wymienione punkty osnowy decyzji Starosty Powiatu C. zawierające wskazane informacje, mogą się znaleźć w decyzji, jednakże nie w tej części, lecz co najwyżej w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że organ kierujący osobę do domu pomocy społecznej obowiązany jest stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wydania decyzji ustalającej odpłatności za pobyt w tego typu placówce. Wskazane uchybienie nie ma istotnego znaczenia dla prawidłowości tej decyzji i nie wpływa na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jest jedynie przejawem nadmiernej gorliwości tegoż organu o zapewnienie sobie środków finansowych na pokrycie kosztów jej pobytu w tym domu. Stosownie do postanowień art. 135 cytowanej ustawy Sąd zdecydował się na uchylenie nie tylko decyzji zaskarżonej jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ale także decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., ponieważ zachodziła konieczność doprowadzenia postępowania do takiego stanu, w którym wskazany Burmistrz będzie mógł ponownie prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej, zgodnie z jej oczekiwaniami i wyrażoną zgodą. Bez wyeliminowania wskazanej decyzji z obrotu prawnego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia, które uwzględniałoby żądania skarżącej. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta U. w zakresie skierowania do domu pomocy społecznej. Organ ten po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, do jakiego typu domu winna być skierowana skarżąca, winien podając decyzję uwzględniającą nie tylko obowiązujący stan prawny i zakres żądania skarżącej jak również okoliczności faktyczne związane z możliwością zapewnienia miejsca w żądanej placówce. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji przyznano skarżącej świadczenie w postaci miejsca w domu pomocy społecznej Sąd orzekał o tym, że nie może być ona wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jak również decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...]r.