IV SA/Gl 199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania do Ośrodka Pomocy Społecznej zadania z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta w Ł. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) przekazała do Ośrodka Pomocy Społecznej prowadzenie zadań zleconych Gminie z zakresu administracji rządowej w zakresie spraw indywidualnych dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej T. K. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Wojewoda Ś. skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami rozdziału 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały. W motywach skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru przepis ten zawiera unormowanie o charakterze generalnym i posiada zastosowanie jedynie wówczas, gdy mocą przepisu szczególnego nie zostanie wskazany organ uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. W sprawie tej art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określony jest organ, uprawniony do podejmowania decyzji administracyjnych, a tym samym wyłącza on możliwość stosowania regulacji zamieszczonej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej części skargi organ nadzoru wymienił czynności, które podejmuje organ właściwy dłużnika i organ właściwy wierzyciela i doszedł do przekonania, że są to czynności o charakterze materialno-technicznym, nie będące decyzją administracyjną, a tym samym brak jest podstaw do przekazywania ich do kompetencji kierownika OPS. Nadto zaznaczono, że w świetle ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji względem dłużników alimentacyjnych podejmowana jest decyzja tylko w zakresie umorzenia mu należności określona w art. 30 ust. 1 i 3, jednakże upoważnienie takie powinno być precyzyjne, a zastosowane unormowanie nie powinno powodować problemów z jego wykładnią. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na relację między art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym a art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wykorzystanie instrumentu z ustawy o samorządzie gminnym skutkuje tym, że podmiot przejmujący staje się uprawniony do samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć, natomiast art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zakłada że organ wykonawczy gminy upoważni wskazane w nim osoby do podejmowania rozstrzygnięć, w tej sytuacji osoba upoważniona działa z upoważnienia organu wykonawczego gminy, który zachowuje posiadane uprawnienie i w każdym momencie może ingerować w te sprawy. W świetle powyższego Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Burmistrz Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę wystąpił o oddalenie wniesionej skargi. W motywach stanowiska wpierw przedstawił główne założenia skargi, a następnie odniósł się do jej zawartości merytorycznej. Zdaniem organu gminy sprawa sprowadza się do odmiennej interpretacji zwrotu "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej". Zdaniem Wojewody [...] termin ten jest synonimem pojęcia decyzji administracyjnej, natomiast w literaturze występuje inne ujęcie tego zwrotu, które akcentuje, że objęte nim są także czynności materialno-techniczne. Z tego też powodu zdaniem Gminy Ł. przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę prawną do przekazania załatwiania kierownikowi OPS, zarówno spraw indywidualnych kończących się wydaniem decyzji, jak też spraw indywidualnych określonych mianem czynności materialno-technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest zasadna, jednakże zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie inaczej powinny zostać rozłożone argumenty, jak również należało zwrócić uwagę na inne aspekty sprawy, które przez organ nadzoru zostały pominięte. Zasadnie Wojewoda [...] podnosi, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem o charakterze generalnym, dającym radzie gminy możliwość zmiany właściwości rzeczowej organu uprawnionego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych udzielone na podstawie przywołanego powyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Mocą wskazanej uchwały następuje bowiem zmiana właściwości rzeczowej organu administracji skutkująca tym, że uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przysługujące wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miast) przechodzi na wskazanego kierownika. Dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów, takich jak dopełnienie obowiązku powołania odpowiedniej podstawy prawnej, przeprowadzenie prawidłowej procedury jego przyjęcia, a w szczególności oznacza niezbędność jego opublikowania w prawem przewidzianym publikatorze, którym w tym przypadku jest wojewódzki dziennik urzędowy. Brak publikacji uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego skutkuje tym, że dany akt nie wywołuje przewidzianych dla niego skutków, a mianowicie nie staje się aktem prawa miejscowego i nie może stanowić on podstawy prawnej dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć, a w szczególności decyzji administracyjnych. Zatem merytoryczna treść danej uchwały organu samorządu terytorialnego nie przesądza o tym, czy jest on aktem prawa miejscowego, albowiem w tym zakresie kluczową rolę odgrywa element formalny w postaci publikacji takiej uchwały. Wskazane ustalenie posiada kluczowe znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych przez organy nadzoru i sądy administracyjne dokonujące kontroli takich uchwał i rozstrzygnięć nadzorczych czy wnoszonych do sądu administracyjnego skarg. Stosownie bowiem do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie siedmiu dni albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei po myśli art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego powyżej, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego po upływie roku od dnia podjęcia uchwały, o ile nie jest aktem prawa miejscowego, sąd administracyjny ogranicza się jedynie do stwierdzenia niezgodności danej uchwały z prawem, a tym samym wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Przedstawione powyżej rozważania posiadają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, albowiem jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. Zatem okoliczność ta posiada wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez Sąd. Zaskarżona uchwala podjęta została w dniu [...] i w dniu [...] została przekazana przez Burmistrza Miasta Ł. do organu nadzoru, a zatem w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że [...] upłynął rok od dnia jej podjęcia i z tym dniem nie można już stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, lecz należy orzec o jej niezgodności z prawem. Jak już zostało to zaznaczone Wojewoda [...] nie zwrócił uwagi na ten aspekt rozpatrywanej sprawy, a zdaniem Sądu posiada on kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały i uchybienie to wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Przedmiotowa skarga organu nadzoru oparta została na zarzucie sprowadzającym się do tego, że Rada Miasta Ł. przekazała kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej uprawnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, kiedy art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji zawiera szczegółowe regulacje w tym zakresie i przewiduje przekazanie takowych uprawnień przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru przepis ten jako unormowanie o charakterze szczególnym wyłącza możliwość zastosowania uregulowania o charakterze generalnym, którym jest art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ze stanowiskiem organu nadzoru zajętym w skardze, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę się zgadza. Zdaniem Sądu unormowanie zamieszczone w art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posiada charakter szczególny i zakłada, że organ wykonawczy gminy, jako organ właściwy wierzyciela i dłużnika, udziela w formie pisemnej osobom wymienionym w nim, a w tym kierownikom gminnej jednostki organizacyjnej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a tym samym jest to unormowanie, które wyłącza możliwość wykorzystania postanowień zamieszczonych w ustawie o samorządzie gminnym. Argumentacja, która została przedstawiona w odpowiedzi na skargę a sprowadzająca się do odmiennej interpretacji zwrotu "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej", zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ niezależnie od tego, czy zwrot ten obejmuje jedynie wydawanie decyzji administracyjnych, czy też szerzej podejmowanie czynności materialno-technicznych, to w każdym z tych przypadków uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych będzie stanowiło jego istotny element. W przedstawionym zakresie Wojewoda [...] zajmuje stanowisko posiadające umocowanie w przepisach prawa. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. SJ/