IV SA/Gl 207/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w C., na podstawie art. 32 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej ustawą konsolidacyjną, przedstawił M. K. propozycję przeniesienia z dniem [...] z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w B. P. Skarżący nie wyraził zgody na pełnienie służby w innej miejscowości i w dniu [...] odmówił przyjęcia przedstawionej mu propozycji. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] zwolnił M. K. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia powyższej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia stanowi podstawę do zwolnienia ze służby. Z uwagi zaś na fakt, że skarżący jest funkcjonariuszem celnym służby stałej, okres do zwolnienia ze służby, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, wynosi 3 miesiące od dnia doręczenia decyzji. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] i ponownego jej wydania za trzy miesiące po zgodnym z prawem zastosowaniu art. 27 ust. 1 oraz 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący zarzucił, że art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie mógł być zastosowany przy przedstawianiu propozycji pracy w innej Izbie Celnej w ramach Służby Celnej, lecz stanowi podstawę do przenoszenia funkcjonariuszy celnych i pracowników między Służbą Celną, a aparatem skarbowym i to w ramach województwa. Wykorzystanie tego przepisu do przeprowadzenia procesu alokacji stanowi, zdaniem skarżącego, próbę pozbawienia go świadczeń należnych z tytułu likwidacji Izby Celnej w C. Podstawą do zwolnienia ze służby powinien być bowiem art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący zarzucił również, że decyzja o zwolnieniu ze służby jest przedwczesna. Z treści przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wynika bowiem, że o wydaniu decyzji zawiadamia się z trzymiesięcznym wypowiedzeniem i dopiero po upływie tego okresu wydaje się decyzję o zwolnieniu ze służby, która z mocy prawa jest natychmiast wykonalna, co oznacza natychmiastowe zwolnienie ze służby. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), uchylił decyzję [...] z dnia [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł w ten sposób, że do dotychczas powołanych przepisów: art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) dodał art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. W pozostałej części decyzja utrzymana została w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że uwzględnione zostało żądanie strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uzupełnienie podstawy zwolnienia ze służby o przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003r. (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, z dniem [...] zniesiona został Izba Celna w C. Zanim to jednak nastąpiło funkcjonariusze celni i pracownicy otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Tak więc przepis ten, obok art. 32 ustawy konsolidacyjnej winien znaleźć się w podstawie prawnej decyzji z dnia [...]. Nadto zdaniem organu orzekającego zasadnie wskazany został okres związany z rozwiązaniem stosunku służbowego jako trzymiesięczny od dnia doręczenia decyzji, gdyż zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie art. 32 ustawy konsolidacyjnej poprzez jego błędną interpretację, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 7 oraz art. 75 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego. Skarżący wskazał, że przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie odnosi się w ogóle do kwestii alokacji kadr Służby Celnej, a jedynie reorganizuje aparat skarbowy podległy ministrowi finansów poprzez przesunięcie niektórych kompetencji pomiędzy organami podatkowymi i organami celnymi, tworząc jednocześnie możliwość przepływu kadr pomiędzy tymi organami, aby umożliwić realizację nowych kompetencji Służby Celnej i organów skarbowych. Natomiast kwestia przeniesień funkcjonariuszy celnych w ramach Służby Celnej regulowana jest ustawą o Służbie Celnej. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem zastosowanie art. 32 pomiędzy Izbami Celnymi w różnych województwach. Zdaniem skarżącego wprowadzenie – na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy – do decyzji o zwolnieniu ze służby dodatkowej podstawy prawnej w postaci art. 26 ust. 7 stawy o Służbie Celnej, nie stanowi w istocie uzupełnienia tej podstawy lecz podstawę zupełnie nową i niezależną, wywołującą całkowicie nowe konsekwencje natury faktycznej i prawnej. Powoduje to w rezultacie sytuację, że powodem zwolnienia ze służby miałaby być likwidacja Izby Celnej w C. Tymczasem decyzję z dnia [...] o zwolnieniu ze służby uzasadniano jedynie odmową przyjęcia propozycji alokacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ orzekający wyjaśnił, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza celnego był zarówno art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, jak i art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Działając jako organ odwoławczy w ramach kompetencji reformatoryjnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, był uprawniony do usunięcia wady decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci braku podstawy prawnej, tj. art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, czynności i inne akty organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkująca ich nieważnością (art. 145 § 1 p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Z kolei przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy w zależności od dokonanych ustaleń wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, uchyla tę decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Z regulacji tej wynika zatem, że wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może więc rozszerzać zakresu sprawy rozstrzygniętej w I instancji, ani też zmieniać rodzaju sprawy, gdyż nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym w judykaturze, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wadliwości, która skutkowałaby uchyleniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy może bowiem wskazane uchybienie naprawić, powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże od razu należy zastrzec, że błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji o tej samej treści (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983r., I SA 472/83, ONSA 1983/2/59). Tego rodzaju "korekta" dokonana przez organ odwoławczy nie prowadzi do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonania zmiany w sentencji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, a więc przedmiotu rozstrzygania, określając odmiennie niż to uczynił organ I instancji w zakresie praw i obowiązków stron postępowania, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na przepisach niewłaściwej przedmiotowo ustawy lub powołano w niej jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy tylko jednego aktu prawnego, co jego zdaniem nie daje pełnego obrazu sprawy, powinien ocenić czy działanie organu I instancji miało w ogóle oparcie w przepisach prawa i dokonać właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ orzekający w decyzji z dnia [...] jako materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby wskazał art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. Natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...]., wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, poza wyżej wskazanym przepisem, powołano również art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego doprowadziło więc do sytuacji, w której nie wiadomo jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącego ze służby. W szczególności czy rozstrzygnięcie to zapadło z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej czy też jego podstawę stanowił art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem Sądu wskazane powyżej przepisy zawierają dwie odrębne regulacje prawne odnoszące się do różnych trybów zwolnienia ze służby. Przepis art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jeżeli następuje likwidacja urzędu lub jego reorganizacja związana ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] powodem wydania tego rozstrzygnięcia była jedynie odmowa przyjęcia przez skarżącego propozycji przeniesienia do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. P. , a nie likwidacja Izby Celnej w C. Dodanie więc przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celne spowodowało wprowadzenie innej sprawy, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Niewątpliwie stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Organ orzekający wydając zaskarżoną decyzję powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wskazywałoby, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczno-reformatoryjny. Tymczasem analiza sentencji tej decyzji nie pozwala stwierdzić, jakie w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Użyte w sentencji zaskarżonej decyzji sformułowania "uchyla decyzję (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka" oraz "winno być" nie odpowiadają bowiem brzmieniu przywoływanego już wcześniej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy, który uchyla decyzję organu I instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, tym niemniej to właśnie rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji i nie jest dopuszczalne aby tego rodzaju wadliwość można było usunąć przez odwołanie się do uzasadnienia decyzji. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji nie było możliwe przeprowadzenie kompleksowej oceny zgodności z prawem materialnym zawartych w tej decyzji rozstrzygnięć. Na marginesie dodać należy również, że obowiązkiem organu jest wskazanie w decyzji podstawy swojej właściwości do wydania danego rozstrzygnięcia, o ile nie wynika ona wprost z przepisu ustawy. Skoro ustawa konsolidacyjna nie zawiera przepisów szczególnych, które określałyby odmiennie kwestię właściwości organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, zastosowanie powinny mieć w tym zakresie regulacje zawarte w ustawie o Służbie Celnej i aktach prawnych wydanych na podstawie obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji art. 284 Kodeksu celnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., orzeczono jak w sentencji.