IV SA/Gl 207/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówił przyznania H. M. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że dochód rodziny wyżej wymienionej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie pomocy w tej formie wyniósł 713,59 zł, a tym samym był wyższy niż kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Jakkolwiek przy tym przyznał, iż wspomniany dochód nie przekracza 150 % przywołanego wyżej kryterium (czyli kwoty 1.053 zł), co umożliwiałoby udzielenie spornego świadczenia, to jednak podkreślił, że zgodnie z przyjętymi - wobec ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka - zasadami przyznawania świadczeń w roku 2011, zasiłek ten przyznawany jest wyłącznie rodzinom, w których dochód nie przekracza 100 % rzeczonego kryterium. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., H. M. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Strona podkreśliła, że renta pobierana przez jej męża w kwocie 358,69 zł nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb, w tym na pokrycie kosztów opału i dlatego od lutego 2011 r. oboje "żyją na kredyt" utrzymując się z pieniędzy pożyczonych od krewnych i sąsiadów. Równocześnie odwołująca wskazała, iż jej rodzina tylko nieznacznie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy wywodząc, że odmawianie przyznania jej z tego tytułu świadczeń jest krzywdzące, zwłaszcza w niniejszym przypadku, gdy ustawowy próg dochodowy warunkujący uzyskanie spornego zasiłku jest wyższy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji powołał się na art. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) podnosząc, że udzielana na jej podstawie pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych przeznaczona jest dla dzieci do 7 roku życia, uczniów do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz dla osób i rodzin znajdujących się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub niepełnosprawnych, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że dochód rodziny H. M., wynoszący 713,59 zł, na który składają się renta w kwocie 498,72 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 214,87 zł, nie przekroczył 150% kryterium dochodowego, o którym mowa wyżej. Podkreśliło jednak, iż pomoc pieniężna udzielana w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, co oznacza, że organ pomocy społecznej może ją przyznać, choć nie musi, gdyż działa w granicach uznania administracyjnego biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Nawet zatem w sytuacji, gdy strona spełnia wymogi umożliwiające uzyskanie wsparcia oraz gdy ma ono być przeznaczone na realizację niezbędnej potrzeby życiowej - zgodnej z celami pomocy społecznej - potrzeba ta nie musi zostać zaspokojona ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego jak i celowego zwrotnego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego. Zaspokojeniu mogą bowiem podlegać wyłącznie potrzeby wskazane w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czyli takie które są niezbędne, a równocześnie mieszczą się w możliwościach finansowych pomocy społecznej. W tym kontekście organ drugiej instancji uznał, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania jest zgodna z obowiązującym prawem, a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Odmowa przyznania spornej pomocy wynikała bowiem z ograniczonych środków finansowych na realizację zadań określonych w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak przy tym wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie Zastępcy Dyrektora OPS w C. z dnia 16 stycznia 2012 r. , budżet tego Ośrodka na rok 2012 uległ znacznemu zmniejszeniu, co spowodowało, że świadczenia pieniężne w ramach wspomnianego programu przyznawane są tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, zaś jedynym wyjątkiem są posiłki dla dzieci w szkołach oraz przedszkolach, które przysługują także wtedy, gdy dochód ich rodzin nie przekracza 150 % tego kryterium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. M. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Skarżąca raz jeszcze powołała się na trudną sytuację materialną swej rodziny podkreślając, iż skromna renta jej małżonka nie wystarcza na życie, zwrot długów i opał, w związku z czym w dalszym ciągu zaciąga pożyczki na uiszczenie opłat za energię elektryczną oraz na zakup węgla. Równocześnie strona odnotowała, że w ostatnim okresie organ pierwszej instancji kilkakrotnie odmawiał jej przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a jedna z wydanych w tym zakresie decyzji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Zasady i tryb udzielania pomocy w postaci świadczenia, o które ubiegała się skarżąca uregulowane zostały w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie zatem z art. 5 ust. 1 przywołanej regulacji, pomoc w zakresie dożywiania (w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych) może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom wskazanym w art. 3 ust. 1 tej ustawy, czyli dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej a także osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Jak ustaliły orzekające w sprawie organy, dochód rodziny skarżącej z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku (to jest z października 2011 r.) wyniósł 713,59 zł, na co składało się świadczenie rentowe w wysokości 498,72 zł (kwota brutto 560,13 zł pomniejszona o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych w wysokości 11,00 zł oraz o składkę na ubezpieczenie zdrowotne, w rozmiarze 50,41 zł - vide: przekaz pocztowy stanowiący kartę nr 2 akt administracyjnych) oraz dodatek mieszkaniowy, w kwocie 214,87 zł. W sprawie jest więc poza sporem, że dochód przypadający na osobę w tej rodzinie (wynoszący 356,80 zł) nie przekraczał wspomnianego progu określonego jako 150 % kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej, czyli - dla dwuosobowego gospodarstwa domowego - kwoty 526,50 zł , a tym samym umożliwiał on uzyskanie pomocy w formie spornego świadczenia. Stronie odmówiono jednak przyznania wnioskowanego zasiłku powołując się na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej i spowodowaną tym konieczność ograniczenia udzielanych świadczeń jedynie do osób, w przypadku których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% odpowiedniego kryterium wskazanego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla osoby w rodzinie 351 zł, które zostało w niniejszej sprawie przekroczone o 5,80 zł. W tym miejscu należy podnieść, że w myśl art. 7 ustawy o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do udzielania przewidzianych w tej ustawie świadczeń mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z takich przepisów jest niewątpliwie art. 3 ust. 4 wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 2004 r., stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu uregulowanie to nie zostało jednak zastosowane w sposób czyniący zadość jego dyspozycji. Ustawodawca określił mianowicie w jego treści, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, o które ubiega się dana osoba lub rodzina decydują dwie przesłanki - po pierwsze analiza potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przeznaczone, dokonana w kontekście celu sformułowanego w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i po drugie - możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, a więc ocena, czy pozostające w jego dyspozycji środki pieniężne pozwalają na udzielenie takiego wsparcia. Jakkolwiek zatem organ rozstrzygający w przedmiocie spornego świadczenia "może je przyznać", to jednak działając w zakresie uznania administracyjnego powinien poprzedzić decyzję wnikliwym zbadaniem obu powyższych przesłanek. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zasadniczo wyłącznie faktem, iż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekracza 100% kryterium wskazanego w ustawie o pomocy społecznej. Miały zatem na uwadze tylko aspekt możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Równocześnie w uzasadnieniach wydanych decyzji w ogóle nie przeanalizowały okoliczności sprawy w kontekście drugiej z wyżej wymienionych przesłanek. Nie podały bowiem, dlaczego uznały, że okoliczności związane z sytuacją materialną, zdrowotną i życiową skarżącej nie pozwalają na uznanie zgłoszonej potrzeby w postaci dofinansowania zakupu posiłku lub żywności, za mieszczącą się w celach pomocy społecznej. Z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja życiowa H. M. i jej małżonka jest niewątpliwie trudna. Skarżąca to osoba bezrobotna, z kolei Z. M. ma orzeczoną niepełnosprawność. Równocześnie w aktach administracyjnych znajduje się "analiza potrzeb i wydatków", w której wyszczególniono koszty utrzymania ich gospodarstwa domowego. Ustalenia te nie zostały jednak poddane ocenie, jako że w żadnej z obu wydanych decyzji nie podano dlaczego sytuacja, na którą się składają, nie przemawia za przyznaniem spornego świadczenia ani nie wyjaśniono, czy zgłoszona przez stronę potrzeba została w tym kontekście poddana jakiejkolwiek analizie. Powyższy brak stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez organ pomocy społecznej dodatkowego - bardziej rygorystycznego niż ustawowe - kryterium dochodowego, podyktowane ograniczoną ilością środków finansowych pozostających w jego dyspozycji, w żadnym razie nie zwalniało tego organu od rozpatrzenia wniosku strony w obu aspektach wymienionych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że kryterium takie nie może być traktowane na równi z bezwzględnie obowiązującym kryterium dochodowym wynikającym z przepisów ustawy, a tym samym jego przekroczenie nie może być jedynym i wyłącznym powodem negatywnego rozstrzygnięcia, który uzasadniałby sam w sobie odmowę udzielenia pomocy, w oderwaniu od oceny stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej strony. Sytuacja ta może być bowiem nacechowana istnieniem pewnych szczególnych okoliczności, które - nawet pomimo przekroczenia wspomnianego (niemającego wszak bezwzględnie obowiązującej mocy) kryterium - mogłyby przemawiać za przyznaniem wsparcia. Także więc w przypadku posiadania ograniczonych środków finansowych, organ pomocy społecznej zobligowany jest rozważyć sytuację każdego z potrzebujących i podjąć próbę skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie opracowanych "wytycznych", jakkolwiek upraszczałoby rozpoznanie zgłaszanych wniosków o przyznanie świadczeń, to jednak wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej, jako że sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania indywidualnej sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca (podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 11/12 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku i raz jeszcze podda analizie wniosek strony w kontekście obu przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oceniając to żądanie nie tylko w aspekcie możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C., lecz nadto także pod kątem okoliczności składających się na jej sytuację materialną, zdrowotną i życiową, a następnie wyjaśni, dlaczego uznał, że okoliczności te przemawiają za lub przeciw uznaniu zgłoszonej przez nią potrzeby za mieszczącą się w celach pomocy społecznej. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie Sąd odstąpił od orzekania w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a., albowiem jest ona rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania świadczenia, a tym samym nie podlega wykonaniu.