IV SA/Gl 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania pisma w sprawie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. P. C. (wnioskodawca, strona, skarżący) reprezentowany przez adwokata M. N., działając na podstawie art. 2 ust 1 oraz art. pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330 – dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. (organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji kończącej postępowanie w sprawie o sygn. sprawy [...] zatwierdzonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, że żądane rozstrzygnięcie nie stanowi informacji publicznej zgodnie z art. 1 u.d.i.p., a w związku z powyższym nie podlega udostępnieniu. Następnie pismem z dnia [...] r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji. W uzasadnieniu wskazała na charakter dostępu do informacji publicznej oraz obowiązki organu zobowiązanego do jej udostępnienia. Zauważyła, iż w sytuacji gdy organ, do którego trafiło żądanie, dochodzi do wniosku że nie może udzielić informacji publicznej winien on wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. W ocenie strony żądana informacja stanowi informację publiczną rozumieniu u.d.i.p. W piśmie z dnia [...] r. organ I instancji podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r., zgodnie z którym decyzja kończąca postępowanie w sprawie nie stanowi informacji publicznej, a w związku z powyższym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W odwołaniu strona zaskarżyła w całości "decyzję Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach z dnia [...] r.". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, iż organ I instancji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak możliwości wniesienia środka odwoławczego na pismo organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził że pismo organu I instancji z dnia [...] r. miało charakter informacyjny i nie stanowiło decyzji , o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego, jak i u.d.i.p. nie przewidują żadnego środka zaskarżenia od pisma informującego, a tym samym wnioskodawcy nie przysługuje odwołanie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W takim wypadku zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania Pismem z dnia [...] r. strona złożyła ponaglenie na działanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wnosząc o uznanie ponaglenia za uzasadnione i wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach poinformował stronę, że na działanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wnioskodawcy nie przysługuje ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ wynik sprawy, a to: - art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien być stosowany, tj. błędne przyjęcie, że wniesienie odwołania było w stanie faktycznym niniejszej sprawy niedopuszczalne, - art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego odwołania, - art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone pismo Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, - art. 8 i 11 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dane wnioskowane przez stronę nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy strona niniejszego postępowania, wbrew twierdzeniom organu, ma prawo do wglądu do wnioskowanych akt na podstawie art. 2 ust 1 u.d.i.p. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz skierowanie sprawy na rozprawę. W uzasadnieniu zasadniczo powtórzył stanowisko i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazał, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, stanowiące realizację konstytucyjnego prawa do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Stwierdził, iż w tym kontekście nie sposób uznać, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Podkreślił dalej, że wniosek skarżącego nie odnosił się do akt administracyjnych jako całości, lecz dotyczył tylko tych dokumentów, których ujawnienie jest możliwe na podstawie stosowanej ustawy. Wobec powyższego uznał za niezrozumiałe stanowisko organu odmawiające dostępu do informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Uznał zarzuty skargi za bezzasadne. W szczególności zauważył, że celem zaskarżonego postanowienia nie było dokonanie oceny czy informacje, których udostępnieniem jest zainteresowany skarżący, stanowią informację publiczną, ale rozpatrzenie czy w zaistniałej sytuacji złożone odwołanie jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz 2107) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując przedmiotową sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona, albowiem zarzuty w niej podniesione nie podważyły legalności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak możliwości wniesienia środka odwoławczego na pismo Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330 – dalej "u.d.i.p.") przewiduje inny sposób załatwienia sprawy w zależności, czy żądana informacja należy do kategorii informacji publicznej, czy też do tej kategorii nie należy. W pierwszym przypadku podmiot posiadający taką informację publiczną jest zobowiązany do jej udzielenia albo wydania decyzji, w której wskaże na przyczyny odmowy jej udzielenia. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja do kategorii informacji publicznej nie należy, wystarczające jest powołanie się na taką okoliczność w piśmie przez podmiot, który informacje posiada. Trafnie zatem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma informującego że informacja , której domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] r. nie jest informacją publiczną, wskazując na przepis art. 134 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Artykuł 134 K.p.a. określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, odwołanie przysługuje od decyzji danego organu, a nie od pisma. Organ trafnie argumentował, iż pismo z Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. nie jest decyzją administracyjną. Przechodząc zaś na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z treści tego pisma w sposób jednoznaczny wynika, iż organ posiadający żądaną informację twierdzi, iż nie należy ona do kategorii informacji publicznej, co powoduje niemożność jej udzielenia w trybie powyższej ustawy i powoduje także niemożność wydania decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie tej ustawy. Niezależnie od tych rozważań wskazać należy, że jeżeli skarżący pomimo to uznaje, że żądane przez niego informacje posiadają walor informacji publicznej, to nie został on pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw, bowiem nadal ma możliwość złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tylko w takim procesie zostanie bowiem rozstrzygnięty problem, czy informacja, której udzielenia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] r., stanowi informację publiczną i jeżeli tak, to wówczas sąd administracyjny zobowiąże organ do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielenia tej informacji albo wydania stosownej decyzji administracyjnej, uzasadniającej odmowę udzielenia takiej informacji publicznej, natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie będzie zawierała się w kategorii informacji publicznej – oddali skargę na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.