IV SA/Gl 212/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. orzeczono o uznaniu B. K. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedłożyła tabelę, w której wyszczególniła dni kolejnych miesięcy w okresie od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. za które, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, opłacała składki na rzecz ZUS. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji opisano na wstępie stan faktyczny sprawy i podano, iż strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 21 października [...]r. jako osoba bezrobotna, a wcześniej - z dniem 1 października [...]r. wykreśliła działalność gospodarczą z właściwej ewidencji. Wskazano także, iż z zaświadczenia wydanego przez ZUS Oddział w C. wynika, że odwołująca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. i nie zalega z należnościami z tytułu składek. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie powiatowym (z zastrzeżeniem art. 75), jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Odnosząc opisaną regulację do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się strony w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. to okres pomiędzy [...]r. a [...]r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że do okresu, od którego zależy nabycie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się natomiast następujące okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i opłacania składek: od [...]r. do [...] r., tj. [...] dni oraz od [...]r. do [...]r., tj. [...] dni, do daje łącznie 348 dni. W konkluzji uzasadnienia decyzji organ odwoławczy skonstatował, że wskazany okres nie jest wystarczający do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem strona nie spełnia warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B. K. podniosła zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię art.71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarski i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Wskazała również na naruszenie art. 7, art. 9 i art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę, uznanie skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 3 października [...]r. oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że do dnia 30 września [...]r. opłacała składki na ubezpieczenie społeczne, gdyż do tego dnia prowadziła działalność gospodarczą. W związku z jej likwidacją, strona zgłosiła się w dniu 30 września [...]r. do Oddziału ZUS w C. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o uregulowaniu składek. Następnie w dniu 3 października [...]r. strona stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. celem zarejestrowania, jednakże ustnie odmówiono jej dokonania tej czynności z uwagi na nieprzedłożenie wspomnianego zaświadczenia ZUS, koniecznego do ustalenia prawa do zasiłku. Przedmiotowe zaświadczenie strona otrzymała dopiero w dniu 21 października [...]r. i niezwłocznie udała się do Powiatowego Urzędu Pracy w C.. Skarżąca podniosła dalej, że organ I instancji powinien zarejestrować ją jako osobę bezrobotną z dniem 3 października [...]r. i wydać decyzję potwierdzającą ten stan rzeczy. Nie ma bowiem przeszkód, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do zasiłku zawarte zostało w odrębnej decyzji. Data zarejestrowania ma, w świetle art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy istotne znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarski i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy dopuszcza możliwość zarejestrowania osoby, która nie posiada wymaganego (zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy) kompletu dokumentów. Okoliczność, że strona z uwagi na opieszałość ZUS nie była w stanie przedłożyć stosownego zaświadczenia w dniu 3 października [...]r. jest przypadkiem szczególnym, który nie wynika z niedbalstwa czy braku staranności zainteresowanej. Skarżąca wskazała także na nieterminowość działania ZUS, który naruszył termin określony w art.127 k.p.a., gdyż stosowane zaświadczenie wydał stronie dopiero po upływie 2 tygodni i podniosła, że zwłoka w załatwieniu tej sprawy nie może powodować negatywnych dla strony konsekwencji (co potwierdził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., OSP 2003/7-8/93). Strona zaakcentowała również, iż o jej staranności świadczy fakt, iż niezwłocznie po otrzymaniu zaświadczenia udała się do Powiatowego Urzędu Pracy w C.. W konkluzji skargi strona podniosła, że pracownicy urzędu zatrudnienia przyjmując ją w dniu 3 października [...]r. zignorowali cel, jakim jest łagodzenie skutków bezrobocia (art. 1 ust. 1 ustawy), nie ustalili prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także nie wywiązali się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach praktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że pracownik Powiatowego Urzędu Pracy w C. sporządził (załączoną do akt administracyjnych) notatkę służbową, z której wynika, że w dokumentacji urzędu brak informacji o bytności skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 3 października [...]r., a wszystkie dokumenty wypełniane przez bezrobotnego, tj. karta rejestracyjna, informacja dla bezrobotnych, oświadczenie bezrobotnego oraz komputerowa karta rejestracyjna z oświadczeniem o dochodach opatrzone są datą 21 października [...]r. W notatce tej wyjaśniono także, iż brak zaświadczenia o odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie stanowi przeszkody do dokonania rejestracji danej osoby, a zatem, gdyby strona zgłosiła się do urzędu przed dniem 21 października [...]r. zostałaby zarejestrowana jako bezrobotna, a postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku zostałoby zawieszone do czasu dostarczenia wymaganego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, (z zastrzeżeniem art. 75) jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż dla ustalenia uprawnienia osoby, która stała się bezrobotną wskutek likwidacji prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej do zasiłku dla bezrobotnych kluczowe znaczenie ma wyliczenie liczby dni, mieszczących się w zakresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, w których strona odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie opłacania składek na rzecz ZUS następuje poprzez przedłożenie zaświadczenia, w którym organ ten potwierdza uiszczanie składek, podstawę wymiaru opłacanych składek oraz precyzyjnie wskazuje (z uwzględnieniem poszczególnych dni) przebieg ubezpieczenia. Organ zatrudnienia po otrzymaniu stosownego zaświadczenia, musi odnieść wskazane w nim dni, za które opłacane były składki na rzecz ZUS do okresu 18 miesięcy, którego umiejscowienie w czasie zależy wprost od daty zarejestrowania strony jako osoby bezrobotnej. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przyznaje status bezrobotnego także tym osobom, które nie są uprawnione do zasiłku dla bezrobotnych, co oznacza, że w razie przedłożenia dokumentów niezbędnych dla stwierdzenia, że zainteresowany posiada status bezrobotnego możliwe jest jego zarejestrowanie i wyznaczenie 7 dniowego terminu, w którym może on uzupełnić dokumentację niezbędną do ustalenia uprawnienia do zasiłku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy na wstępie, że odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku nastąpiła w oparciu o prawidłowe ustalenie, że w okresie pomiędzy [...]r. a. [...] r B. K. opłacała składki na ZUS przez 348 dni, jednakże okoliczności podniesione w skardze nakazują uznać twierdzenie, że skarżąca nie spełnia kryteriów określonych w art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za przedwczesne. Odnotować trzeba, że zarzuty dotyczące odmowy zarejestrowania z uwagi na nieprzedłożenie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na rzecz ZUS i niewyjaśnienie zainteresowanej skutków związanych z opóźnieniem dnia jej rejestracji zostały podniesione dopiero w skardze. Przypuszczać można, że strona pominęła je w odwołaniu, gdyż w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie podano dat wyznaczających okres 18 miesięcy, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia strony do zasiłku dla bezrobotnych, a na podstawie sporządzonej przez siebie tabeli strona mogła być przekonana, że udokumentowała wystarczający do uzyskania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych okres opłacania składek na ubezpieczenie. Niewyjaśnienie czy strona zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w C. w dniu 3 października [...]r., a jeśli tak, to czy zasadnie odmówiono jej zarejestrowania (zastosowania procedury, o której mowa w załączonej do akt sprawy notatce służbowej z dnia [...]r., zgodnie z którą umożliwia się interesantom uzupełnienie dokumentacji w ciągu 7 dni) stanowi ważny aspekt prawidłowości postępowania, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy, że udokumentowany przez stronę okres opłacania składek w okresie 18 miesięcy liczonych do dnia 2 października [...]r. spełnia kryterium o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustalenia dotyczące ewentualnej bytności strony w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 3 października [...]r. i okoliczności przyjęcia jej przez pracownika urzędu nie mogą być oparte wyłącznie na danych zawartych w notatce służbowej sporządzonej przez Kierownika Referatu ds. Ewidencji, Informacji i Świadczeń. Za konieczne uznać należy dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w C., którzy w październiku [...]r. przyjmowali interesantów zgłaszających się do organu w związku z rejestracją bezrobotnych, prowadzili ewidencję zgłaszających się (osobiście i telefonicznie) petentów, w której odnotowywano zapewne bytność konkretnej osoby w urzędzie lub przeprowadzenie z nią rozmowy telefonicznej i treść udzielonych jej wyjaśnień. Konieczne może stać się również sięgnięcie do środka dowodowego, o którym mowa w art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przesłuchanie strony. Precyzyjne, oparte na zeznaniach złożonych po otrzymaniu pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, ustalenie okoliczności, w których strona po raz pierwszy po zlikwidowaniu z dniem 30 września [...]r. działalności gospodarczej zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w C. celem rejestracji jest – w ocenie Sądu - niezbędne dla potwierdzenia zasadności odmowy przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze, iż zgodnie z art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji jest dążenie do wyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy uznać należy, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję.