IV SA/Gl 218/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] nr [...]. Decyzją Burmistrza W. z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o odmowie przyznania A.K. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką B.K. na okres od 1 lipca 2013 do 14 maja 2014 oraz na okres od 15 maja 2014 r. bezterminowo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że A.K. decyzją z dnia [...] r.[...] nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 10 marca 2011 r. do 28 lutego 2013 r., w związku z opieką nad matką B.K. Podstawą przyznania świadczenia na wskazany okres było orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. na okres do dnia 28 lutego 2013 r.. Jednocześnie składając wniosek o zasiłek dla opiekuna A.K. przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności B.K. z dnia [...] r., wydane na wniosek z dnia 14 kwietnia 2013 r., które zalicza ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (DZ.U. z 2014 r., poz. 567),zasiłek ten przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r. Tymczasem decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne stronie nie wygasła z tym dniem z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2014 r. Pomimo zatem dowodów na to, że A.K. jest jedyną osobą spokrewnioną, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawna matką, niespełniona została przesłanka z art. 2 wymienionej wyżej ustawy. Od powyżej opisanej decyzji A.K. wniósł odwołanie, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką B.K. jest to, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. przyznająca mu świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r., a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. nie zgodził się z decyzją Kolegium. Wskazał na sytuację zdrowotną matki, akcentując, że od wielu lat jest ona osobą leżącą, a w marcu 2014 oraz grudniu 2014 r. przeszła [...] i obecnie jest całkowicie zdana na jego pomoc. Podniósł, że po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności w dniu [...]r. niezwłocznie przedłożył go w organie, jednakże powiedziano mu, że wnioski nie są przyjmowane, gdyż od lipca będą zmiany w przepisach i nie będzie już zasiłku opiekuńczego, a wcześniej obiecano mu, że dostanie wyrównanie do tyłu, czyli od marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesionych, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Podkreślenia wymaga, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 2 tej ustawy zasiłek przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów w punktach 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Z przepisu tego wynika, że za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna było ustalenie, że skarżący nie dysponował decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r. Poza sporem jest, że skarżący na podstawie decyzji z dnia [...] r. [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką B.K. na okres od 10 marca 2011 r. do 28 lutego 2013 r. Natomiast ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548, dalej – "ustawa nowelizująca") określono odmienne niż dotychczas warunki na jakich nabywa się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzono nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakowoż art. 11ust. 1 tej ustawy, przewidywał zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. przez osoby uprawnione do niego na podstawie przepisów dotychczasowych, jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przepisie tym mowa jest o osobach uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, bez określenia, że chodzi wyłącznie o świadczenia przyznane decyzjami wydanymi do dnia 31 grudnia 2012 r. i to na wniosek złożony przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie ust. 2 art. 11 ww. ustawy stanowi, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2a jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Powoływany art. 11ust. 2 wskazuje na odpowiednie stosowanie ust. 1 tego artykułu, co należy odnieść również do właściwego odczytania art. 24 ust. 2a w stosunku do zróżnicowanych sytuacji wiążących się z materią intertemporalną. Mianowicie w niniejszej sprawie skarżący na koniec grudnia 2012 r. dysponował uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem to kończyło się 28 lutego 2013 r. W okresie dysponowania uprawnieniem skarżący nie miał też podstaw do wcześniejszego występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro świadczenie to posiadał, a kwestię kontynuacji regulował uchylony cyt. Ustawą nowelizującą art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i równości wobec prawa należy zatem tak wykładać art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, że w przypadku posiadania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wejścia tej ustawy w życie, to jego kontynuacja do dnia 30 czerwca 2013 r. następuje wówczas, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia opiera się na orzeczeniu potwierdzającym wymaganą niepełnosprawność istniejącą nadal bezpośrednio po utracie ważności poprzedniego orzeczenia. Sytuacja prawna osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach tak określonej kontynuacji nie może bowiem być gorsza od sytuacji osoby korzystającej z dyspozycji art. 11 ust. 2, a po raz pierwszy ubiegającej się o to świadczenie. Chodzi więc o sytuację, gdy osoba po raz pierwszy z wnioskiem o orzeczenie o niepełnosprawności wystąpiła np. w dniu 31 grudnia 2012 r.. Wówczas w terminie trzech miesięcy od dnia jego wydania osoba uprawniona uzyskałby świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a tym samym byłaby w lepszej sytuacji od osoby, która przez wiele lat opiekowała się niepełnosprawnym członkiem rodziny dysponującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego upływ przypadał po 31 grudnia 2012 r, a następnie kolejnym orzeczeniem, będącym kontynuacją poprzedniego. Taka sytuacja dotyczy skarżącego, który od 2011 r. nie podejmował zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką otrzymując z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Pierwsze orzeczenie stwierdzające znaczny stopnień niepełnosprawności u B.K. zostało wydane w dniu [...] r. do dnia 28 lutego 2013 r. , drugie natomiast w dniu [...] r. – na stałe. Przy czym w drugim orzeczeniu - tak jak i w pierwszym - wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2011 r (przy tym samym symbolu schorzenia). Zatem w zakresie rodzaju schorzenia oraz związanego z nim znacznego stopnia niepełnosprawności, które datuje się od 14 stycznia 2011 r. należy stwierdzić, że drugie orzeczenie stanowi kontynuację pierwszego, co uprawniałoby do przyznania świadczenia na dotychczasowych zasadach bezterminowo (zaś zgodnie z ustawą nowelizującą co najwyżej do dnia 30 czerwca 2013 r.). Zwraca wprawdzie uwagę, że wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony w dniu 18 kwietnia 2013 r., a więc nie bezpośrednio po wygaśnięciu pierwszego orzeczenia. Niemniej jednak nie sposób tracić z pola widzenia istotnych w tym względzie okoliczności. Przede wszystkim należy wskazać że w dniu 6 lutego 2013 r., a więc jeszcze w dacie obowiązywania pierwszego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności B.K. oraz decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na jego podstawie, skarżący otrzymał pismo Burmistrza W. datowane na dzień 31 stycznia 2013 r., w przedmiocie informacji o zasadach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 r., w związku z ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (w aktach adm. oznaczone jako załącznik nr 10 do wniosku o zasiłek dla opiekuna). W informacji dołączonej do tego pisma wskazano, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., po upływie tego terminu zachodzi konieczność ponownego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak sformułowana informacja mogła u skarżącego wywołać usprawiedliwione przeświadczenie, że skoro w dniu jej otrzymania posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to zachowuje on to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r., bez względu na to czy decyzja przed tą datą wygasła. Skoro więc przesłana do niego informacja nie została przygotowana z uwzględnieniem jego indywidulanej sytuacji, to tym samym skarżący został wprowadzony w błąd w kwestii uprawnień do dalszego otrzymywania świadczenia. Natomiast w sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji. W związku z tym skarżący nie może także ponosić negatywnych skutków związanych z zaniechaniem podjęcia w terminie działań zmierzających do zachowania prawa do otrzymywanego świadczenia, w tym złożenia w terminie wniosku o wydanie orzeczenia w związku z niepełnosprawnością matki. Natomiast, jak już wskazano, kolejne orzeczenie wydane w dniu 6 czerwca 2013 r. potwierdza, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2011 r., a więc tak jak w pierwszym orzeczeniu, które stanowiło podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie z twierdzeń skarżącego wynika, że po otrzymaniu orzeczenia zgłosił się niezwłocznie do organu celem złożenia wniosku, na dalszy okres, tj. od lipca 2013 r. Postępowanie strony skarżącej w tym zakresie odpowiadałoby zatem treści otrzymanej informacji. Z akt nie wynika natomiast, aby w tym zakresie toczyło się postępowanie, które otwierałoby mu drogę do dochodzenia swoich uprawnień. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że działanie organu, w rezultacie doprowadziło do niekorzystnego dla strony skarżącej skutku poprzez pozbawienie jej świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r., a w konsekwencji także w późniejszym okresie świadczenia wprowadzonego na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która określiła warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uwzględnienie skargi w celu umożliwienia organowi przeprowadzenia ponownego postępowania prowadzonego zgodnie z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ramach zasady praworządnego państwa działania administracji powinny dążyć do poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz do urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej. W sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP pozostaje pozbawianie strony możliwości uzyskania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia w sprawie dlatego, że organ poprzez błędną informację doprowadził do nieprawidłowego działania skarżącego, a w konsekwencji do pozbawienia go świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. a następnie zasiłku dla opiekuna. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne uchylić obie wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej rozważań Sądu.