IV SA/Gl 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. J. C. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wniosku podała, że urodziła się na S. w miejscowości A., gdzie jej rodzice przebywali na zesłaniu. Do Polski jej rodzina przyjechała w [...] r., po uzyskaniu zezwolenia na powrót. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił J. C. przyznania uprawnień kombatanckich, wskazując, że zesłanie jej rodziców trwało tylko do [...] r., natomiast wnioskodawczyni urodziła się później, bo [...] r. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, nie znalazł zastosowania przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b powołanej ustawy, w myśl którego represjami są okresy przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. Od powyższej decyzji J. C. wniosła odwołanie, podając, że wywiezienie na S. jej rodziców nastąpiło nie w [...] r., jak wynika z niektórych dokumentów, a [...] lata wcześniej, tj. w [...] r. Początkowo przebywali oni w rejonie K., a potem A. Podkreśliła, że w pkt 20 kwestionariusza z dnia [...] r., jaki składał jej ojciec A. J., jest niezgodny z prawdą zapis mówiący o przebywaniu na zesłaniu do [...] r. Z dokumentów wynika, że urodziła się w A. w [...] r., a zatem jeszcze w tym roku jej rodzice przebywali w miejscu zesłania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 lit b., art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, wydał w dniu [...] r. decyzję o numerze: [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. W ocenie organu, z treści tego przepisu wynika, iż dla uzyskania uprawnień kombatanckich konieczne jest złożenie wniosku, rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego oraz poparcie tego wniosku odpowiednimi dokumentami. Dowody te - oceniane w trybie przewidzianym przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - winny dokumentować działalność kombatancką lub równorzędną albo podleganie represjom określonym w powołanej ustawie. Organ podkreślił, iż nie jest wystarczające tylko uprawdopodobnienie takich okoliczności. Za bezsporny uznał fakt deportacji rodziców strony z L. na teren byłego ZSRR oraz powrót do Polski w [...] lub w [...] roku. Zdaniem organu, poza sporem pozostaje też, że J. C. urodziła się w [...] r. w A., jednak nie każdy pobyt na obszarze byłego ZSRR powinien być utożsamiany z pobytem na zesłaniu lub deportacji. Z zaświadczenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych RSFSR Wydziału Spraw Wewnętrznych w K. wynika, że A. J. został zwolniony z zesłania [...] r. Z kolejnego zaświadczenia, wystawionego tym razem przez Archiwum Państwowe Kraju K. wynika natomiast, że pracował on w rejonie A. do [...] r. Dalszy jego pobyt na obszarze byłego ZSRR, w tym także czas, kiedy urodziła się wnioskodawczyni, nie był pobytem na zesłaniu w rozumieniu art. 3 i art. 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Ojciec wnioskodawczyni pracował tam w oczekiwaniu na uzyskanie zezwolenia na wyjazd do Polski. W skardze na powyższą decyzję J. C. podniosła, że nie zgadza z jej treścią, bowiem organ nieprawidłowo ustalił czas zesłania jej rodziców, który w rzeczywistości obejmował okres od [...] r. do końca [...] r. Skarżąca podniosła dodatkowo, że jej ojciec ubiegał się u władz o umożliwienie mu wcześniejszego wyjazdu, jednak zgodę taką otrzymał dopiero na koniec [...] r. Do końca zesłania pracował przymusowo przy budowie kolei [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji ją poprzedzającej wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, wyrażonych w art. 7 i w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Zauważyć również należy, iż warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji podjętych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stanowił art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach. Przepis ten stanowił jednocześnie podstawę prawną, na której J. C. opierała żądanie stwierdzenia nabycia przez nią uprawnień kombatanckich, bowiem - jak twierdziła - urodziła się w trakcie trwającego zesłania jej rodziców a przywołana norma prawna znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które podlegały represjom wojennym, czy też okresu powojennego, w tym dzieci urodzonych podczas zesłania. Zgodnie z treścią wskazanej regulacji, represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. Ustawa wskazuje zatem ogólnie, co należy rozumieć pod pojęciem represji, stanowiąc, iż są to okresy przebywania na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych. Orzekający w niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż nie budzi wątpliwości, po pierwsze, fakt deportacji rodziców skarżącej z terenów byłej RP na teren byłego ZSRR z przewidzianych ustawą o kombatantach przyczyn, po drugie zaś, okoliczność narodzin skarżącej podczas pobytu jej rodziny na S. Organ słusznie nie kwestionował także samej zasady, co do uznania uprawnień dzieci - urodzonych w trakcie zesłania czy deportacji rodziców - do skutecznego ubiegania się o uprawnienia kombatanckie, zakwestionował natomiast, by wspomniana zasada miała zastosowanie w rozpoznawanym przypadku. Otóż, wedle organów, okres przymusowego przebywania rodziny J. na S. zakończył się [...] r., tj. z dniem wskazanym w zaświadczeniu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych RSFSR Wydziału Spraw Wewnętrznych w K., natomiast zdaniem J. C., okres o którym mowa przypada na koniec roku [...], kiedy to jej rodzina uzyskała zezwolenie na powrót do kraju. Odnosząc się do przedstawionej powyżej kwestii spornej, od razu powiedzieć trzeba, że prawodawca nie sprecyzował bliżej użytych w ustawie o kombatantach pojęć: "okresy przebywania" i "przymusowego zesłania czy deportacji". Dla odkodowania tych pojęć zasadnym wydaje się posłużenie się ich potocznym znaczeniem. I tak, przez przebywanie w jakimś miejscu należy rozumieć spędzanie gdzieś określonego czasu, mieszkanie gdzieś przez pewien czas, z kolei, przymus określonego zachowania należy kojarzyć ze zmuszeniem (przymuszeniem), m.in. w znaczeniu prawnym, do zachowania się w sposób, który nie wynika z woli osoby poddanej przymusowi (patrz: Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. S. Dubisza - tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 621 i 799). Pojęcie "przebywanie" podobnie tłumaczono również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmując, iż chodzi w nim o pobyt osoby w określonym miejscu przez pewien czas (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1993 r. sygn. akt V SA 1155/93, OSP 1994/6/106). W ocenie składu orzekającego, tak pojmowane "przebywanie" należy łączyć z kolejnym pojęciem, którym posłużył się ustawodawca, a mianowicie z "przymusowością" pobytu na zesłaniu czy deportacji, rozumianą jako konieczność dostosowania się do jakieś sytuacji. Wracając do meritum sprawy, zważyć należy, iż po dacie wskazanej w dokumencie ówczesnych władz byłego ZSRR (zaświadczenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych RSFSR Wydziału Spraw Wewnętrznych w K.), tj. po dniu [...] r., kiedy nastąpiło formalne zwolnienie A. J. z zesłania, rodzice skarżącej oczekiwali na zezwolenie wyjazdu do kraju. Pisze o tym wyraźnie organ w zaskarżonej decyzji: cyt. "Ojciec strony nadal tam pracował w oczekiwaniu na uzyskanie zezwolenia na wyjazd do Polski." W tych okolicznościach trudno przyjąć, iż pobyt rodziny J. na terenie byłego ZSRR był dobrowolny i nie wynikał z przymusowego tam pobytu. Skoro tak, w ocenie Sądu, skarżąca wraz z rodzicami w rzeczywistości podlegała w dalszym ciągu represjom wynikającym z faktu zesłania, mimo jego formalnego zakończenia. Zresztą, skarżony organ nie ustalił daty powiadomienia zainteresowanych o zwolnieniu z zesłania, a znanym jest powszechnie, że z uwagi chociażby na trudności komunikacyjne w powojennym ZSRR oraz rozległy obszar tego kraju wiadomości częstokroć docierały do adresatów z dużym opóźnieniem, zwłaszcza gdy przebywali w odizolowanych, odległych miejscowościach. Z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a dokładnie tę jego część, która została zacytowana powyżej, nie wydaje się zasadnym pogląd, by rodzina J. dobrowolnie pozostawała w miejscu zesłania, a ojciec J. C. z własnego wyboru świadczył tam niezwykle ciężką pracę. Trudno obecnie przesądzać tę kwestię, bowiem w aktach administracyjnych brakuje dowodów pozwalających na przeprowadzenie oceny charakteru pobytu rodziny skarżącej w rejonie A. po dniu [...] r. Właśnie w tym kierunku organ administracji winien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ustalić, czy i od kiedy istniały realne możliwości opuszczenia miejsca zesłania. W konsekwencji, dopiero wówczas będzie możliwe stwierdzenie, czy skarżąca podlegała, czy też nie podlegała represjom, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach. W podobny sposób interpretował pojęcie represji, o których mowa w ustawie o kombatantach, Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 grudnia 1996 r. (sygn. akt II SA/Wr 432/96, niepubl.) i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt III ARN 40/96, niepubl.), słusznie wywodząc, że w warunkach byłego Związku Radzieckiego, wynikających z wielkości obszaru tego państwa, a także obowiązujących w poszczególnych republikach licznych ograniczeniach w poruszaniu się ludności, obowiązkach zgłaszania się do określonych urzędów, a także realnych, dużych trudności komunikacyjnych, zakończenie skutków przymusowego zesłania i deportacji nie zawsze kończyły się z chwilą uzyskania dokumentu zwolnienia z łagru, zesłania, czy deportacji, tak jak to przyjął w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Trafnie również podnoszono, iż za początek okresu zesłania należy przyjąć datę usunięcia zesłańców z dotychczasowego miejsca zamieszkania i przewiezienia do transportu skierowanego w głąb ZSRR, natomiast o zakończeniu skutków zesłania można mówić dopiero w momencie zakończenia czasu trwania represji. Ten ostatni moment zwykle przypada na czas powrotu do kraju, o ile zwłoka osoby zesłanej w powrocie do kraju nie była spowodowana obiektywnie uzasadnionymi przyczynami. Okoliczność ta winna być jednak ustalona przez organ administracji publicznej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i w żadnym wypadku nie może wynikać z domniemania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. J. C. zwracała organowi uwagę na opisywane wyżej okoliczności, jednak nie zostały one wyjaśnione. Świadczy to o naruszeniu wskazywanych wcześniej przez Sąd ogólnych zasad procedury administracyjnej, a także nakazów płynących z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, nie można nie zauważyć, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wyjaśnił dostatecznie, kiedy dokładnie rodzice J. C. powrócili z zesłania do kraju, w dalszym ciągu wątpliwości budzi także data ich wywiezienia. Podsumowując, jeszcze raz podkreślić należy konieczność poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń pod kątem przyczyn, z powodu których ojciec J. C., pomimo formalnego zwolnienia z zesłania w dniu [...] r., powrócił do kraju - najprawdopodobniej - dopiero [...] lata później. Badając powyższe i oceniając zaistnienie przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach, trzeba pamiętać o realiach ówczesnych czasów, z którymi mogło wiązać się znaczne opóźnienie w doręczeniu dokumentu zwolnienia (otrzymanie wezwania do zgłoszenia po jego odbiór), brak zorganizowanego transportu do kraju, brak zezwolenia na opuszczenie terenów byłego ZSRR itp. Na przeszkodzie w dokonaniu opisanych czynności wyjaśniających nie stoi cytowany przez organ przepis ust. 1 art. 22 ustawy o kombatantach. Co prawda, wynika z niego powinność udokumentowania wniosku przez osobę zabiegającą o przyznanie uprawnień kombatanckich, jednak nie zwalnia on orzekających w sprawie organów z obowiązku stosowania ogólnych reguł procedury administracyjnej, a więc m.in. wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) Nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy we wskazanym powyżej zakresie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik i w efekcie spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej wywodów. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania znajduje podstawę prawną w przepisie art. 152 i art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 1