IV SA/Gl 22/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...] , odmówiło A. F. (dalej: "skarżący") uchylenia za okres od [...] r. do [...] r. decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad jego bratem P.F. od dnia [...]. w kwocie [...] ,- zł. miesięcznie bezterminowo (pkt 1) i uchyliło od dnia [...] r. tą samą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. (pkt 2). Skarżący odebrał decyzję z dnia [...]r . w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. (wpływ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] r.) skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją z dnia [...] r. i jej uchylenie w całości. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, strona ma możliwość wyboru jednego ze świadczeń, co do których strona mogłaby posiadać uprawnienia. Powołany przepis daje możliwość wyboru jednego ze świadczeń, co do których strona mogłaby posiadać uprawnienia. Skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna, przyznany od dnia [...] r. bezterminowo, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...]. Z tego powodu, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dlatego skarżącemu będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna, z którego to świadczenia zrezygnował składając oświadczenia woli w miesiącu maju 2018 r. oraz w miesiącu sierpniu 2018 r. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio). W orzecznictwie sądowo administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane" i których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany ( wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I GSK 1429/11). Uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r. z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie prawa do wypłaconego świadczenia nastąpić może wyłącznie na podstawie przepisów dotyczących świadczenia nienależnego. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach, które uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie na przyszłość uprawnień. Dlatego brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. za okres od [...]r. do [...] r., oraz zasadne jest uchylenie tej decyzji od dnia [...] r. biorąc pod uwagę słuszny interes skarżącego, polegający na tym, że ma wybór korzystniejszego rozstrzygnięcia, nie pozostając w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze z dnia 7 grudnia 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia 26 listopada 2018 r. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że prawo do wnioskowania i złożenia dokumentów o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] r. zależy od spełnienia warunku przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, oraz błędną wykładnię art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 oraz art. 155 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich jej okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego dopiero w miesiącu maju 2018 r. powstały warunki by skarżący mógł się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 i ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Błędnie w sprawie przyjęto, że sam fakt przyznania i pobierania zasiłku dla opiekuna od [...] r. do [...] r. skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres wraz z wyrównaniem. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak ta kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 1403/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mocą której utrzymano w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r., która w punkcie 1 odmówiła skarżącemu uchylenia za okres od [...] r. do [...] r. decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad jego bratem od dnia [...] r. w kwocie [...],- zł. miesięcznie bezterminowo, a w punkcie 2 uchyliła od dnia [...] r. tą samą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. Art. 155 k.p.a. daje możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Skarżący, jak już zaznaczono wniosek o uchylenie decyzji złożył, a także dokonał wyboru świadczeń. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne K.p.a.). Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić też trzeba, że nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Zawarte w przepisie art. 155 k.p.a. sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo", oznacza, że określone w decyzji ostatecznej uprawnienie lub obowiązek musi być wykonywany (realizowany) w dacie dokonania zmian. Przepis powyższy otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Instytucja prawna przewidziana w art. 155 k.p.a. dopuszcza ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji. Dodać również należy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA/1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Co więcej również ocena zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powoduje to, że ewentualną zmianę lub uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może mieć miejsce, tylko i wyłącznie wtedy, gdy w określonym uprzednio stanie faktycznym sprawy, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony lub interesu publicznego. Przyjdzie zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Powołany powyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych daje możliwość wyboru jednego ze świadczeń, co do których strona mogłaby posiadać uprawnienia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak słusznie Kolegium zauważyło w decyzji z dnia [...] r. w świetle powołanego wyżej przepisu skarżącemu będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna, z którego to świadczenia zrezygnował składając oświadczenia woli w miesiącu maju 2018 r. oraz w miesiącu sierpniu 2018 r. Niniejszy skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w decyzji Kolegium z dnia [...] r., że uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r. z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie skarżącego prawa do wypłaconego świadczenia nastąpić może wyłącznie na podstawie przepisów dotyczących świadczenia nienależnego. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach, które uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie na przyszłość uprawnień skarżącego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. za okres od [...] r. do [...] r., oraz zasadne jest uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. od [...] r. biorąc pod uwagę słuszny interes skarżącego, polegający na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla niego rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, dokonał jego wyboru. Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione i omówione argumenty, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.