IV SA/Gl 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088) oraz w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole oznaczonym numerem [...] z dnia [...] nałożył na M.G. karę pieniężną w kwocie [...] złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że ukarany M.G. prowadzący firmę [...] w dniu [...], realizował przewóz drogowy zespołem pojazdów składającym się z ciągnika samochodowego marki [...] typ [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącym do jego przedsiębiorstwa, przy czym kierującym tym zespołem pojazdów był B.S. W chwili kontroli drogowej przeprowadzonej o godz. [...] w miejscowości T. na drodze krajowej [...] przez funkcjonariuszy Referatu Grupy Mobilnej działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. kontrolowany kierowca przedstawił dobową kartę opłaty drogowej, która utraciła ważność z dniem [...] o godz. [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca przedstawił dobową kartę opłaty drogowej zakupioną w dniu [...], ważną od dnia [...] godz. [...] do dnia [...] godz. [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że kierowca nie okazał właściwej karty opłaty drogowej i złożył nieświadomie błędne oświadczenie o niemożności zakupu tejże karty. Wobec tych ustaleń organ stwierdził, że zgodnie z art. 42 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Nadto wskazał, że w sposób szczegółowy kwestie dotyczące uiszczenia opłaty reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. nr 150 poz. 1684 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz przewozy drogowe na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Na tej podstawie organ uznał, że przedsiębiorca w chwili kontroli wykonywał transport drogowy z nieważną kartą opłaty drogowej. Nadto w oparciu o pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, iż karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Powyższe stanowiło podstawę do nałożenia kary w wysokości określonej w pkt 4.1 załącznika do tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji M.G. podniósł, iż w toku postępowania przedstawił ważną na dzień kontroli kartę opłaty drogowej. Skoro posiadał ważny i wymagany dokument to brak było jakichkolwiek przesłanek i podstaw do zastosowania wymierzonej kary. Zdaniem strony najbardziej obostrzona norma nie może znajdować usprawiedliwienia i zastosowania przez uprawniony organ w przypadku jej opozycji wobec zasad współżycia społecznego bądź społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa (art. 5 k.c.). W konsekwencji strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt. 1, art. 4 pkt 1 , art. 42, art. 87 ust. 1 i 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust.4, art. 93 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze .zm.), pkt 4.1. załącznika do tej ustawy, §§ 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy dokonał tożsamych co w zaskarżonej decyzji ustaleń. Wskazał, że w wyniku dokonanej w dniu [...] kontroli drogowej ujawniono, iż zespół pojazdów należący do przedsiębiorstwa strony był kierowany przez kierowcę, który nie wylegitymował się ważną kartą opłaty drogowej. Na powyższą okoliczność został sporządzony protokół. Organ ponadto zauważył, iż łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, a więc w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się jej do przewozu drogowego wykonywanego samochodami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony. W dalszej kolejności organ oceniając obowiązek przewoźników wynikający z art. 42 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Nadmienił, że w szczegółowy sposób kwestie dotyczące uiszczenia opłaty regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150 poz. 1684 z późn. zm). Dyrektor Izby Celnej zauważył natomiast, że rozporządzenie to z dniem 21.10.2006 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 8.08.2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089) Podniósł wszakże, iż mając na względzie wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo stanowisko stwierdzające, że przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy (odpowiednio w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych), to do oceny jej skutków prawnych stosuje się ustawę dawną także po wejściu w życie nowej ustawy. Jednocześnie zauważył, że tak przepisy rozporządzenia, które utraciło moc jak i przepisy rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 21.10.2006r. jednakowo nakładają obowiązek uiszczenia opłaty przez podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy po drogach krajowych, poprzez nabycie karty opłaty i jej prawidłowe wypełnienie. Dalej stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierowca podczas wykonywanego transportu jest obowiązany mieć kartę opłaty przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli drogowej organu. Z kolei za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca (art 87 ust. 3 ustawy). Nadto kierując się treścią punktu 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wskazał, że w rubryce "wyszczególnienie naruszeń" wpisano zastrzeżenie, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Stwierdził, iż posiadania w pojeździe ważnej karty opłaty drogowej – dobowej kierowca nie dowiódł Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu posiadania przez przedsiębiorcę ważnej w dniu [...] karty opłaty drogowej, ale fakt nie okazania wymaganej (ważnej) karty opłaty na wezwanie funkcjonariuszy podczas kontroli dokonanej w tym dniu. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu sprawy wzięto pod uwagę , iż zgodne z art. 87 ust. 3 tej ustawy to przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego na jego polecenie przewóz drogowy w wymagane dokumenty, w tym w dowód uiszczenia wymaganej opłaty drogowej. Natomiast obowiązujące przepisy nie dają organowi rozstrzygającemu możliwości odstąpienia od wymierzenia przewidzianej dla danego naruszenia kary pieniężnej i to bez względu na zaistniałe obiektywne okoliczności. Zaznaczył również, iż przywołany w odwołaniu art. 5 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w sprawie, bowiem postępowanie w przedmiotowym zakresie reguluje Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. M.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 5 k.c., wyłączającą jego zastosowanie w sprawie oraz niewłaściwe zastosowanie pkt. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego art. 5 k.c. stanowi "klauzulę generalną", której stosowanie nie może być w jakimś określonym rodzaju wyłączone. Nie przytoczono normy znoszącej moc wiążącą klauzuli generalnej, przez pryzmat której ocenia się ogół stosunków nakładających lub znoszących zarówno zobowiązanie lub uprawnienie. Ponadto wskazał, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym brak pozycji określonej jako pkt. 4.1., która stanowiła formalną podstawę mająca uzasadniać wysokość nałożonej kary. Natomiast, jak zaznaczył, gdyby przyjąć, iż podstawę taką stanowi pkt 1.4.1. to jego treść dotycząca faktu nieuiszczenia opłaty nie znajduje zastosowania i uzasadnienia. Na dzień dokonania kontroli karta opłaty była bowiem wykupiona i była ważna. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości." Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej, rzeczowej z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową w tym instancyjną W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K.. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem przepisów o zakazie ruchu po drogach nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie celnej wniosek, iż w sprawach które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a.. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Sąd zgodnie z art. 152 tej ustawy orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana przed uprawomocnieniem się wyroku.