IV SA/Gl 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi R.W. wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...] zł [...]) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił J. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniach [...] r. i [...] r. w zajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym nie można było przeprowadzić wywiadu środowiskowego, mającego na celu sprawdzenie sytuacji materialnej strony. Organ zaznaczył, że strona swoim zachowaniem oraz podejmowanymi działaniami nie starała się współdziałać z organem administracji, ale utrudniała mu je podejmować. Odmowa przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego spowodowana została niemożnością przeprowadzenia w wyznaczonym terminie wywiadu środowiskowego, a tym samym ustalenia czy zachodzą przesłanki określone treścią art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych to jest czy nie występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami a rzeczywistą sytuacją majątkową. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł J. J.. W odwołaniu tym wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania wskazał, że przedmiotowa decyzja nie zawiera szeregu niezbędnych szczegółów do ustalenia, którego wniosku dotyczy, gdyż nie podano daty wniosku, ani też okresu jakiego miałby on dotyczyć, a jest to o tyle istotne, że złożonych zostało szereg takich wniosków. Nadto zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] r. poinformowano go o niezbędności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże wskazano, że ma być on przeprowadzony w godzinach od 8 do 15. Z takim ujęciem nie zgadza się strona, gdyż jej zdaniem nie jest niewolnikiem własnego mieszkania i nie można jej zmusić do tak długiego w nim przebywania. Jako prawidłowe zawiadomienie określił takie, które przewidywało niezbędność stawienia się na wywiad w określonym dniu i godzinie. Odwołujący się zaznaczył, że zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w piśmie z dnia [...] r. uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej, ponieważ taka będzie podejmowana w oparciu o posiadane dokumenty. W konkluzji swojego odwołania wskazał, że zmuszanie człowieka do siedmiogodzinnego oczekiwania na czynność procesową stanowi naruszenie praw człowieka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przystąpił do własnej analizy rozpatrywanej sprawy. Zdaniem organu jednym z warunków niezbędnych do skutecznego ubiegania się o dodatek mieszkaniowy jest samodzielne faktyczne zajmowanie lokalu mieszkalnego lub prowadzenie w nim wspólnego gospodarstwa domowego wraz z osobami, które nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego, lecz prawo do zamieszkiwania wywodzą z prawa osób ubiegających się o dodatek. W dalszej części uzasadnienia organ ten odniósł się do zagadnień związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwiła ustalenie stanu faktycznego, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, ponieważ organ pierwszej instancji nie miał możliwości sprawdzenia występowania przesłanek warunkujących jego przyznanie. Nadto zaakceptowano stanowisko, że niemożność zastania strony w wyznaczonych terminach w mieszkaniu może świadczyć o niezamieszkiwaniu w tym lokalu przez stronę. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że wyznaczenie terminu przeprowadzenia wywiadu w sposób, który uczynił organ pierwszej instancji narusza prawa człowieka, albowiem strona jest [...], a ponadto to ona ubiega się o przyznanie wsparcia ze strony państwa. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego wynika przede wszystkim z uniemożliwienia przez stronę ustalenia miejsca zamieszkania, natomiast kwestią dalszą jest badanie ewentualnej rażącej dysproporcji przewidzianej treścią art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł J.J., w której wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi podał, że jest osobą [...], utrzymującą się z [...]. Skarżący zaznaczył, że nie zna się na przepisach prawa zatem nie jest w stanie ocenić przywołanych w decyzji przepisów, nadto podniósł, że w dniu [...]r. otrzymał pismo informujące o terminie wywiadu środowiskowego i zamieszczono w nim informację, że w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, decyzja podjęta zostanie w oparciu o posiadaną dokumentację, zatem nie było w nim mowy o decyzji odmownej. Skarżący zaakcentował, że przed podjęciem decyzji przez organ administracji pierwszej instancji nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i nie miał możliwości wypowiedzenia się na ich temat. Zaznaczył również, że informował pracownika organu administracji, że w dniu wyznaczonym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może tak długo oczekiwać na jego przeprowadzenie i wnioskował o to, aby czynność ta została wykonana o godzinie 12, jednakże nie zgodzono się na jego propozycję. Podkreślił, iż jest osobą chorą i z tego powodu musi korzystać z porad lekarzy, bierze udział w rehabilitacji, musi spacerować na świeżym powietrzu. Ze wskazanego powodu nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powinien oczekiwać na pracownika organu administracji. Jego zdaniem takie traktowanie jest niedopuszczalne i narusza zasadę wolnego dysponowania czasem, a co więcej może być porównane do aresztu domowego. Skarżący zaznaczył, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutów kierowanych pod adresem rozstrzygnięcia organu administracji. Dodatkowo zaakcentował, że w tym samym dniu otrzymał ze strony organu pierwszej instancji informacje o przesunięciu terminu załatwienia jego sprawy oraz decyzję organu odwoławczego, nadto zakwestionował powołanie przez organ odwoławczy daty [...] r. jako daty złożenia wniosku, ponieważ organ pierwszej instancji tego w swoim rozstrzygnięciu nie umieścił. Zakwestionował także przyjętą przez organy administracji argumentację odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż taki dodatek otrzymuje od sześciu lat i zawsze udostępniał swoje mieszkanie i organ zna jego warunki mieszkaniowe. Zwrócił się również o podanie podstawy prawnej domagania się przez organ administracji siedmiogodzinnego oczekiwania na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem on wyraża zgodę na jego przeprowadzenie po wcześniejszym określeniu jego godziny. W końcowej części skargi skarżący podniósł, że organy administracji uniemożliwiły mu zapoznanie się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego przede wszystkim z powodu uniemożliwienia przez stronę ustalenia miejsca zamieszkania, natomiast kwestia rażącej dysproporcji mogłaby być rozpatrywana dopiero w dalszej kolejności. W tej sytuacji należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy organy te podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i czy zarzuty skarżącego sformułowane w skardze zasługują na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie rozważyć, czy zgłaszany przez skarżącego zarzut wadliwego poinformowania o terminie wywiadu środowiskowego jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ administracji publicznej odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub też faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji złożonej przez wnioskodawcę. Nadto upoważniony przez organ pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Z kolei odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Literalna wykładnia przedstawionego powyżej przepisu pozwala uznać, że organ administracji publicznej może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w następstwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustali określone stany faktyczne, które będą dawały organowi podstawę do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że bez przeprowadzenia tej czynności procesowej organ administracji wskazanej decyzji wydać nie może. Tym samym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest w tym zakresie elementem niezbędnym prowadzonego postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Wywiad środowiskowy jest czynnością procesową w trakcie, której upoważniony pracownik organu administracji dokonuje oględzin miejsca zamieszkania strony ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz następuje przesłuchanie strony na okoliczność jej sytuacji majątkowej. Po myśli art. 50 § 1 wyżej wymienionego Kodeksu organ administracji może wezwać osobę do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowej. Nadto zgodnie z art. 50 § 2 tego Kodeksu organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Z kolei art. 54 przywołanego aktu określa co należy wskazać w wezwaniu. Zgodnie z tym przepisem należy wskazać między innymi termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika. W świetle przywołanej treści przepisu prawa przyjdzie zgodzić się ze skarżącym, że organ administracji ustalający termin przeprowadzenia określonej czynności procesowej zobowiązany jest to uczynić w taki sposób, aby wiadomo było w którym dniu i o której godzinie czynność ta będzie przeprowadzona. W tej sytuacji ustalenie daty wywiadu środowiskowego i wskazanie, że ta czynność procesowa odbędzie się między godziną 8 a 15, stanowi naruszenie wskazanego powyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosownie do postanowień art. 50 § 2 powoływanego Kodeksu zadośćuczynienie wskazanemu wezwaniu nie powinno być uciążliwe dla strony. W tej sytuacji zgłaszane przez stronę zarzuty odnośnie przyjętych zasad przeprowadzenia wywiadu środowiskowego znajdują umocowanie w stanie normatywnym, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy zaznaczyć, że zdaniem składu orzekającego niezrozumiała jest postawa skarżącego, albowiem z jednej strony ubiega się on o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a zatem świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, a z drugiej strony nie podejmuje praktycznie żadnych działań zmierzających do tego, aby wskazane świadczenie otrzymać. Podkreślić trzeba, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera takich rozwiązań, które dawałyby organowi administracji podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku z powodu braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nadto skarżący winien mieć świadomość tego, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezbędnym warunkiem dla wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, przy czym strona winna ona mieć również świadomość tego, że stosownie do postanowień art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów załatwiania sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Unormowanie to posiada taki skutek, że do czasu przeprowadzenia wymaganej prawem czynności procesowej organ administracji nie będzie mógł wydać decyzji, a zażalenie na bezczynność organu będzie nieuzasadnione. Skarżący w skardze zarzucił organowi odwoławczemu to, że nie odniósł się on do jego zarzutów zamieszczonych w odwołaniu, w tym w szczególności dotyczących braku sprecyzowania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zarzut ten nie znajduje umocowania w przedstawionych aktach administracyjnych oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z przedłożonych akt oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika, ze wniosek złożony został w dniu [...] r. Także kolejny zarzut skarżącego, a dotyczący równoczesnego otrzymania pisma ze strony organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie może zostać uwzględniony, ponieważ wskazane czynności dotyczyły dwóch różnych czynności procesowych. Następny zarzut skarżącego sprowadza się do naruszenia postanowień art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia umożliwia stronie postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W rozpatrywanej sprawie zarzut ten jest niezasadny, albowiem organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę prowadzonego postępowania. W tej sytuacji skarżący domaga się udostępnienia i zapoznania z tymi dokumentami, które sam organowi przedłożył w trakcie postępowania. Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest powrót sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który kierując się uwagami i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien przeprowadzić stosowne postępowanie w tym wywiad środowiskowy celem ustalenia faktycznej sytuacji osobistej strony, a następnie podjąć stosowną decyzję. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji skarżącemu przyznany został dodatek mieszkaniowy Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ umożliwia to stosowanie dotychczasowej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję. SW