IV SA/Gl 232/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik WSA del. Barbara Rymaszewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r. nr [...], którą skierowano J. L. do Domu Pomocy Społecznej w J. oraz zobowiązano ją do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...]% dochodu za miesiąc pobytu. Nie podzieliło bowiem zarzutów odwołania z dnia [...] r. kwestionujących wysokość ustalonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i powołujących się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który - zdaniem odwołania - ogranicza wysokość tej opłaty do [...]% miesięcznego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przepis ten nie ma zastosowania do domów pomocy społecznej prowadzonych przez gminy lub podmioty niepubliczne, jeżeli nie są prowadzone na zlecenie starosty lub marszałka. Organ podkreślił, iż Dom Pomocy Społecznej w J. mieści się w tej kategorii wyłączeń, a zatem stosownie do treści art. 35 ust. 18 ustawy o pomocy społecznej gmina może określić w drodze uchwały szczegółowe warunki ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym, częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, zwrotu należności za okres nieobecności osoby w domu. Organ wskazał, iż uchwałę taką Rada Miasta J. podjęła [...] r. (uchwała nr [...]). W jej treści ustalono miesięczną opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. dla osób z terenu miasta J. w wysokości [...]% dochodu zaś dla osób spoza terenu miasta w wysokości [...]% dochodu. Skoro zaś odwołująca się jest zameldowana na pobyt stały w S., a w J. tylko na pobyt czasowy, prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował opłatę w wysokości [...]%. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził także, że konieczność rozpoznania odwołania datowanego [...] r. od decyzji wydanej w [...] r. wynika z faktu, że organ nie dysponuje dowodem doręczenia J. L. przedmiotowej decyzji pierwszej instancji i nie może jednoznacznie ustalić daty jej doręczenia. W skardze zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 107§ 3 k.p.a., albowiem wysokość odpłatności – zdaniem skarżącej – została ustalona na niepełnej podstawie prawnej, a także naruszenie szeregu innych przepisów i przewlekłość postępowania. Odnośnie zaś samej kwestionowanej wysokości opłaty powtórzyła argumentację zawartą w swoim odwołaniu, wskazując, że J. jest miastem na prawach powiatu, więc ograniczenie wynikające z art. 35 ust. 3 winno mieć zastosowanie. Nadto jej zdaniem takie różnicowanie obywateli narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, podnosząc, iż na terenie J. jest zameldowana wprawdzie tylko na pobyt czasowy, ale już od wielu lat. Od [...] roku nie jest bowiem zdolna do samodzielnej egzystencji i dlatego mieszka z córką. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji postulował oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione. Na wstępie godzi się jednak zaznaczyć, iż w myśl art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i postanowień (p. art. 1 i art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art. 145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. W tej mierze przyszło zważyć, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznano bowiem odwołanie strony postępowania nie dokonując żadnej weryfikacji czy odwołanie to zostało złożone w terminie. Wszak swoją decyzję organ pierwszej instancji wydał [...] r., zaś odwołanie J. L. jest opatrzone datą [...] r. Mimo, iż - jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji - żaden z organów administracyjnych nie posiada potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia [...] r., to jednak fakt ten nie budzi zastrzeżeń. Należało zatem ustalic datę dokonania tej czynności. W aktach sprawy znajduje się pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej w J., w którym stwierdza się, iż decyzję doręczono stronie w dniu [...] r., zaś sama J. L. już [...]r. została przyjęta do domu pomocy społecznej. Powyższe dowodzi, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia, co zresztą potwierdza sama odwołująca się, wskazując, iż jej niewiedza dotycząca przepisów prawa i przekonanie o prawidłowości wydanej decyzji spowodowały, że nie wniosła odwołania we właściwym terminie. Te okoliczności powodują, że rozpoznanie przez organ odwołania nie zostało poprzedzone ustaleniem dotyczącym spełnienia jednej z podstawowych przesłanek wszczęcia postępowania odwoławczego, a mianowicie zachowania terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Takie działanie należy uznać za niedopuszczalne. Organ administracji nie może - poprzestając na stwierdzeniu, iż nie sposób ustalić daty doręczenia decyzji pierwszej instancji - pominąć całkowicie kwestii terminowości odwołania i rozpoznać je. Winien mianowicie poczynić pewne kroki dla wyjaśnienia tej kwestii (np. przesłuchać stronę) i dopiero w razie niemożności uczynienia tego przyjąć odwołanie za złożone w otwartym terminie. Wszak zastrzeżenie terminów dla dokonania czynności procesowych jest jedną z podstawowych regulacji procesowych kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie aktów staranności przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji; przeto naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje dotkliwe skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołuje jej ostateczność, a jest to niedopuszczalne. Strony winny być pouczane o terminach i sposobach wnoszenia środków. Tak też się stało w niniejszej sprawie, w której w decyzji wydanej przez organ I instancji zawarto właściwe pouczenie o przysługującym środku i sposobie oraz terminie jego wniesienia. Zgodnie z brzmieniem art.129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie temu terminowi skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art.134 k.p.a. Zaś wydanie w takiej sytuacji decyzji merytorycznej jest rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie brak jest pewności co do daty doręczenia decyzji, organ odwoławczy nie zadał sobie bowiem trudu, aby ją ustalić choćby w postępowaniu reklamacyjnym. Kwestia ta będzie miała istotne znaczenie nie tylko ze względów opisanych wyżej, ale także z uwagi na możliwość przywrócenia terminu do złożenia odwołania na wniosek strony. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że odwołanie wniesiono w ustawowym terminie organ mógł je rozpoznać i wydać decyzję merytoryczną. W przeciwnym razie jego rzeczą było ocenić, czy zawarte w odwołaniu twierdzenie, iż przyczyną jego spóźnienia było zaufanie do organów administracji i wiara, że działają w granicach prawa, nie przekraczając ich zwłaszcza na niekorzyść obywateli, może stanowić oświadczenie zmierzające do wykazania, że niezachowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło w wyniku okoliczności, za które strona nie ponosi winy. W zależności od wyniku takiej analizy organ winien był wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Z całą pewnością wydanie decyzji merytorycznej przy braku pewności co do terminowości złożenia odwołania i wysokim prawdopodobieństwie uchybienia temu terminowi było działaniem niezgodnym z prawem, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wadliwej. Od obowiązku badania warunków formalnych odwołania i czynienia w tym przedmiocie stanowczych ustaleń nie zwalniają przecież organu trudności z ustaleniem istotnych okoliczności. Nie sposób zgodzić się przy tym z organem, iż dokonanie niezbędnych ustaleń było wręcz niemożliwe. Wystarczyło wszak reklamować przesyłkę na poczcie oraz odebrać od strony oświadczenie o dacie jej otrzymania. Na marginesie należy także wskazać, iż ustalając odpłatność J. L. za pobyt w domu pomocy społecznej oba organy administracji przeszły do porządku nad niezwykle ważką kwestią jaka mogła wpłynąć na wysokość przedmiotowej opłaty, a ta była kluczowym zagadnieniem w sprawie. Istotnie motywy zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przepisanym wymogom w tym zakresie. Organ nie zwrócił uwagi na fakt długotrwałego zamieszkiwania skarżącej na terenie J., co czyni kwestię zameldowania czasowego drugoplanową. Powołując się na treść uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] r. Nr [...] uznał, iż prawidłowo w sprawie skarżącej przyjęto wyższą opłatę, skoro nie jest ona mieszkanką J., a S., gdzie jest zameldowana na pobyt stały, nie dostrzegając jednak, iż uchwała ta nie uzależnia wysokości opłaty od miejsca zameldowania, ustalając opłatę dla "osób z terenu miasta J." i dla "osób spoza terenu miasta J.". Nie ma w niej mowy o zameldowaniu i rozróżnieniu pobytu stałego bądź czasowego. Jeśli bowiem Rada Miasta J. miała zamiar wiązać wysokość opłaty z miejscem stałego pobytu, winna była to wyraźnie w uchwale określić. Skoro tego nie uczyniono, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wyciągania tak daleko idących wniosków, jak uczyniły to organy obu instancji. Podkreślić zaś należy, że skarżąca w dniu składania wniosku mieszkała u swojej córki blisko 3 lata, to w J. było skoncentrowane jej centrum życiowe, co miało związek z jej wiekiem i potrzebą opieki. Nadto z treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wynika, że opłata wniesiona przez mieszkańca domu nie może przekraczać 70% jego dochodu. Wprawdzie w myśl ust. 18 tego artykułu ograniczenia powyższego nie stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych przez gminy lub podmioty niepubliczne, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie starosty lub marszałka. Z powyższego wynika, że ograniczenia w ustalaniu będą miały zastosowanie w przypadku prowadzenia takich domów na zlecenie starosty lub marszałka. W ocenie Sądu będzie ono miało także zastosowanie w przypadku prowadzenia domu pomocy społecznej przez miasto na prawach powiatu, skoro jednostka taka łączy w sobie zadania gmin i powiatów, zaś prezydenta wyposażono w kompetencje starosty. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ wyjaśni kwestię terminowości wniesienia odwołania i w zależności od wyniku tej operacji wyda rozstrzygnięcie kierując się wskazanymi wyżej względami. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145§1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.