IV SA/Gl 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 6 ust. 14, art. 37 ust. 2 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., uchylił z dniem [...] decyzję własną z dnia [...] nr [...] "przyznającą zasiłek stały" M.J. W uzasadnieniu powołano się na zmianę sytuacji osobistej i dochodowej strony. Podkreślono bowiem, że - jak ustalono w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego - wyżej wymieniona zamieszkuje wraz z inną osobą – G.P. i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, bowiem razem korzystają z zajmowanych pomieszczeń i sprzętów domowych (jak np. lodówka) oraz dzielą się kosztami utrzymania. W tym stanie rzeczy, ustalając sytuację dochodową strony należało uwzględnić pobierane przez G.P.: alimenty ([...] zł), zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł), dodatek mieszkaniowy ([...] zł) i rentę ([...] zł). Tak obliczona suma dochodu wyniosła [...] zł, co daje w przeliczeniu na osobę kwotę [...] zł, która przekracza wartość kryterium ustawowego warunkującego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M.J. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Podkreśliła bowiem, że jest osobą niepełnosprawną i schorowaną. Zamieszkuje wraz z G.P., gdyż osoba ta udziela jej schronienia i pomocy oraz sprawuje nad nią częściową opiekę, której konieczność wynika z orzeczenia o niepełnosprawności. Skrytykowała przy tym pracę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wywodząc, że instytucji tej nie interesuje jej trudne położenie i odbierając prawo do zasiłku stałego pozbawiła ją środków do życia nie proponując w zamian wsparcia w jakiejkolwiek innej formie. Dodatkowo odwołująca się zakwestionowała poczynione w toku postępowania ustalenia, aby korzystała wraz z G.P. z jednej lodówki. Podkreśliła bowiem, że w ogóle nie posiadają one takiego urządzenia. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu podniosło, że M.J. pobierała zasiłek stały od dnia [...] i został on jej przyznany mocą decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] w kwocie [...] zł, zaś począwszy od [...], w wysokości [...] zł. Kolegium dodało, że następnie, to jest decyzją z dnia [...], nr [...] "stronie przyznano zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, płatny na konto bankowe". W toku postępowania ustalono jednak, że od [...] nastąpiła zmiana sytuacji osobistej i dochodowej wyżej wymienionej. Począwszy bowiem od tego miesiąca zamieszkuje ona wraz z G.P. w jednopokojowym mieszkaniu, położonym w R. przy ul. [...]. Jakkolwiek przy tym strona jest nadal zameldowana w swoim mieszkaniu w B. przy ul. [...] i oświadczyła, że nie wyraża chęci stałego pobytu w R., to jednak zgromadzony materiał dowodowy potwierdza istnienie znamion prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze znajomą oraz wspólnego nieograniczonego korzystania z całej powierzchni mieszkania. Wskazuje na to mianowicie oświadczenie złożone przez M.J. w dniu [...] o finansowaniu przez nią wydatków związanych z niektórymi opłatami mieszkaniowymi (energia elektryczna i abonament TV) oraz o tym, iż naprzemiennie ze znajomą kupują artykuły spożywcze. W tym stanie rzeczy strona oraz G.P. tworzą wspólne gospodarstwo domowe w znaczeniu nadanym przez art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego, pod pojęciem tym należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W rezultacie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sytuacji osobistej i dochodowej strony wystąpiła zmiana, która w świetle art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy uzasadniała uchylenie decyzji o przyznaniu jej zasiłku stałego. Konsekwencją tej zmiany było bowiem to, że dochód na osobę w jej gospodarstwie domowym wyniósł [...] zł a tym samym przekroczył kryterium dochodowe, od którego art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy uzależnia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji zasygnalizował, że trudna sytuacja materialna i życiowa umożliwia stronie ubieganie się o pomoc w innej formie, a mianowicie w postaci zasiłków celowych specjalnych, które mogą być przyznane niezależnie od zachowania tego kryterium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.J. domagała się uchylenia decyzji wydanej przez organ drugiej instancji wywodząc, iż jest ona "niesłuszna". Skarżąca zakwestionowała, aby pozostawała ze znajomą we wspólnym gospodarstwie domowym podkreślając, iż nie łączą ich więzy rodzinne, gdyż nie pozostają "w żadnym związku". Ponownie przy tym zaakcentowała, że wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów, nie posiadają lodówki, żywność każda z nich kupuje osobno dla siebie i dochodzi między nimi czasami do konfliktów. Nadto wskazała, iż ustalenia w sprawie oparto na treści formularza wywiadu środowiskowego, który został wypełniony przez pracownika socjalnego, a który podpisała nie czytając jego treści i ufając, że osoba ta zamieściła w nim dane odpowiadające prawdzie. W dalszej części skargi strona skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację materialną podkreślając, że skutkiem pozbawienia jej prawa do spornego świadczenia jest brak możliwości sfinansowania zakupu koniecznych leków i dlatego zmuszona jest zaciągać pożyczki od znajomych, których kwota ogółem przekroczyła już [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium zaakcentowało, że za rodzinę, w kontekście przepisów ustawy o pomocy społecznej uważa się osoby, które wspólnie zamieszkują i gospodarują, przy czym mogą to być osoby nie tylko spokrewnione, lecz także niespokrewnione ze sobą. Podniosło przy tym, że z podpisanego przez stronę skarżącą wniosku o ustalenie odrębnego gospodarstwa domowego z dnia [...] wynika, iż korzysta ona z całej powierzchni mieszkania należącego do G.P. oraz ze znajdujących się w tym lokalu sprzętów gospodarstwa domowego, zaś artykuły żywnościowe kupują naprzemiennie. Wskazało również, że oświadczenia skarżącej i jej znajomej zostały wprawdzie spisane przez pracownika socjalnego, jednak obie z nich podpisały sporządzony w ten sposób protokół, który w tej sytuacji stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 67 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z tych przyczyn, które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi na mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), przewidują różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej zdefiniowany został jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych, przy jednoczesnym umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać. Jednym ze świadczeń przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 12 marca 2004 r., jest zasiłek stały, który stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej regulacji - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przysługiwał osobie pełnoletniej, samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego wynoszącego, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy 477 zł, a także pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego, w kwocie 351 zł. Równocześnie należy podkreślić, że w myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony stanowi przesłankę upoważniającą organ pomocy społecznej do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Nie dotyczy to jedynie przypadku, o którym mowa w ust. 3a omawianego przepisu, to jest gdy zmiana nie przekracza 10% odpowiedniego ustawowego kryterium dochodowego, czyli dla osoby samotnie gospodarującej - kwoty 47,70 zł. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że w sytuacji osobistej, a w konsekwencji także dochodowej skarżącej zaistniały zmiany wywierające wpływ na przysługujące jej prawo do zasiłku stałego. Ustaliły bowiem, że począwszy od [...] zamieszkuje ona wraz ze znajomą – G.P. w należącym do tej ostatniej lokalu położonym w R. przy ul. [...]. W ocenie organów, strona wspólnie gospodarowała ze znajomą, a tym samym tworzyły rodzinę w rozumieniu art. 6 ust. 14 cytowanej ustawy, w której dochód na osobę przekraczał wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy kryterium warunkujące pobieranie spornego świadczenia. W treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] (utrzymanego w mocy zaskarżonym aktem) powołano się na powyższą okoliczność i stosując tryb, o którym mowa w cytowanym art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. określono w jego sentencji, że uchyla się decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] "przyznającą zasiłek stały". Tymczasem z treści decyzji z dnia [...] wynika jednoznacznie, że nie przyznawała ona M.J. spornego świadczenia a była jedynie, wydanym w trybie art. 155 K.p.a., aktem zmieniającym wcześniejszą decyzję o jego przyznaniu "w części dotyczącej sposobu przekazywania zasiłku", poprzez ustalenie, że świadczenie, począwszy od 1 czerwca 2010 r. przelewane będzie na jej rachunek bankowy (a nie, tak jak wcześniej, w gotówce). Skutek zaskarżonej decyzji ograniczył się więc tylko do uchylenia rozstrzygnięcia o nowym sposobie wypłaty zasiłku. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, czy uchyleniu uległa decyzja z dnia [...], nr [...], mocą której skarżąca nabyła prawo do tego świadczenia. Celem jednoznacznego wyjaśnienia niniejszej kwestii Sąd zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie w tym zakresie stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe, organ pierwszej instancji nadesłał do Sądu kolejne kopie swoich decyzji z dnia [...] (o zmianie decyzji przyznającej świadczenie) oraz z dnia [...] (o uchyleniu decyzji z dnia [...]). Z odpowiedzi tej nie wynika natomiast, aby doszło do wzruszenia decyzji z dnia [...], na mocy której zasiłek został przyznany. W konsekwencji należy przyjąć, że wspomniana decyzja z dnia [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, a w takim razie trzeba stwierdzić, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] jak i poprzedzająca je decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem trybu określonego w tym unormowaniu jest weryfikacja uprawnień strony do pobierania świadczeń z pomocy społecznej w przypadku wystąpienia okoliczności powodujących, iż dana osoba przestaje spełniać wymogi warunkujące pobieranie świadczenia albo, że świadczenie to przysługuje jej dalej - lecz w mniejszej wysokości. Orzekające w sprawie organy nie dokonały zatem weryfikacji decyzji o przyznaniu stronie spornego zasiłku (z dnia [...]), lecz poprzestały na wyeliminowaniu z obrotu prawnego późniejszego rozstrzygnięcia o zmianie tej decyzji, którego skutek prawny, zgodnie z literalnym brzmieniem jego osnowy, sprowadzał się wyłącznie do zmiany fizycznego sposobu jego wypłaty. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają tryb uregulowany w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skutkiem tego uchybienia był bowiem brak jakiejkolwiek weryfikacji prawa skarżącej do zasiłku stałego przysługującego jej na mocy decyzji z dnia [...]. W tej sytuacji Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny poczynionych w toku postępowania ustaleń dotyczących wystąpienia wymienionych w tym przepisie przesłanek polegających na zmianie sytuacji osobistej i dochodowej strony. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze przeanalizuje więc tę kwestię, a następnie rozważy wydanie rozstrzygnięcia w trybie przywołanego art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.