IV SA/Gl 237/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Tadeusz Michalik WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy B. zobowiązał R. K. i M. K., właścicieli działki nr [...] położonej w pasie drogi gminnej ul. B. w B. do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego przy ich działce, w terminie do dnia [...] zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi pod zjazd. Dodatkowo wskazał szczegółowe warunki wykonania nowego zjazdu (o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m, nawierzchni co najmniej twardej w granicach pasa drogowego, przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m lub ukosem 1:1...) oraz termin ich wykonania na dzień [...] wraz z przepustem o przekroju Ø 400 mm. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 29, art. 30, art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż strony nieprawidłowo, bez zgody zarządcy drogi i uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonały zjazd na działkę będącą ich własnością, co spowodowało szkody na sąsiednim gruncie. Nie zastosowały się zatem do treści przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który wykonanie takiego zjazdu uzależnia od uprzedniego uzyskania zgody zarządcy drogi pod groźbą przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz pobrania kary pieniężnej za samowolne jego naruszenie. Odrębne odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosły obie strony postępowania R. K. i M. K. Wskazały, iż w [...] przy budowie domu w dokumentacji technicznej projektu budowy inwestycji, zatwierdzonej przez Urząd Gminy w B., określono warunki i sposób wykonania dojazdu do ich nieruchomości. Wówczas to nie określono dodatkowych wymogów dotyczących zjazdu, dlatego strony, przy braku rowów wzdłuż drogi, na własny koszt umieściły w zjeździe na działkę rurę przepustową o średnicy 250 mm, w celu uniknięcia przelewania się wody z drogi gminnej na ich nieruchomość. Zaakcentowały, że nie posiadają środków finansowych na przebudowanie zjazdu, który ich zdaniem nie jest powodem zalewania wyżej położonych sąsiednich nieruchomości. Nadmieniły, iż wydana decyzja narusza powagę rzeczy osądzonej, gdyż w wyrokiem z dnia 29 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2958/94 Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę złożoną przez ich sąsiada na zezwolenie, inwestycję i projekt techniczny budowy inwestycji na nieruchomości należącej do stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B., po rozpatrzeniu odwołania i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 20 pkt 4, 7 i 8, art. 29, art. 36 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wraz z rozprawą administracyjną z dnia [...] i oględzinami miejsca przedmiotowego zjazdu oraz przytoczył treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zaakcentował, iż na podstawie art. 29 pkt 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymagana jest zgoda zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi gminnej do zabudowań, a karę nakłada się za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem skoro strony nie wystąpiły o przedmiotowe zezwolenie i takiego nie uzyskały wcześniej, to zasadnym jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosły obie strony postępowania wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i zarzucając mu bliżej nieokreśloną niezgodność z przepisami prawa. Zaakcentowały, iż nakazanie przebudowy zjazdu na ich koszt jest dla nich krzywdzące, a skarga na przeprowadzoną inwestycję wraz z wjazdem została już wyrokiem oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Katowicach w dniu 29 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2958/94. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. wniosło o jej oddalenie i przywołało argumenty, jakimi kierowało się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazało, że zaskarżona decyzja nie dotyczy wcześniej zakończonego postępowania sądowego, opartego o przepisy ustawy Prawo budowlane, ale rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyło, iż ustępstwem wobec skarżących była propozycja organu I instancji, dotycząca zamiaru zarurowania około 4 m wjazdu do posesji skarżących na koszt Gminy B. , która nie została przez nich przyjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej zawarte. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawą p.p.s.a.") sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że decyzje organów administracyjnych obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd musiał odnieść się do wniosku zawartego w skardze R. K i M. K. sugerującego, iż przedmiotowa sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zdaniem skarżących miała tu zachodzić sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis - określający przesłankę nieważności decyzji w sytuacji, gdy dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - traktować należy, jako gwarancję zasady powagi rzeczy osądzonej, zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty. Zwrócić tu należy uwagę na okoliczność, iż zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa następuje tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwoma wydanymi kolejno po sobie decyzjami administracyjnymi. Tożsamość sprawy, o której mowa w tym przepisie występuje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym (por. Kodeks postępowania administracyjnego z Komentarzem pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego z 1996 r. str. 722). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy w powyższym rozumieniu. Tym samym wskazuje to, że z innym stanem prawnym (podstawą prawną) mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie niż w sprawie już rozstrzygniętej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Katowicach z dnia 29 lutego 1996r. sygn. akt SA/Ka 2958/94 i nie zachodzi tu przypadek res iudicata. W sprawie bezspornym jest, iż właścicielem pasa drogowego drogi gminnej o nazwie ulicy B. jest gmina B., a jej Wójt działa, jako zarządca tej drogi (art. 2a ust. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zatem do właściwości tego organu należą sprawy, których zakres określają przepisy art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy o drogach publicznych. Jednakże podstawą prawną rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie jest przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem organy administracyjne orzekały w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez skarżących. Zatem w pierwszej kolejności winny ustalić, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego i czy nastąpiło to bez zezwolenia, o ile było ono wymagalne. W tym celu niezbędnym było ustalenie odległości granicy pasa drogowego w oparciu o treść art. 34 w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, która powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestię korelacji infrastruktury liniowej napowietrznej i podziemnej z komentowaną ustawą o drogach publicznych reguluje § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przytoczenie powołanych powyższej przepisów ustawy o drogach publicznych jest niezbędne w sytuacji, gdy oba organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniły istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, które miały w niej miejsce. Tym samym, nie określiły warunków i parametrów właściwych dla drogi gminnej o nazwie ulicy B. w B. przy działce należącej do skarżących. Organy te stwierdziły jedynie, iż już przed wydaniem obu decyzji skarżący wykonali zjazd na swoją posesję w pasie drogowym tej drogi. W oparciu o to ustalenie ograniczyły się tylko do nałożenia obowiązków na skarżących nie wskazując co legło u podstaw ich nałożenia. Powołanie się w zaistniałej sytuacji tylko na przepisy wskazane w podstawach prawnych zapadłych rozstrzygnięć bez merytorycznego ich uzasadnienia okolicznościami, które miały miejsce w sprawie było nieprawidłowe. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt zajęcia pasa drogowego przez skarżących, na który powołano się w uzasadnieniach obu decyzji. Wobec tak istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób stwierdzić, czy ustalenia tych organów i ich twierdzenia są prawidłowe. W obu tych rozstrzygnięciach zabrakło szczegółowego wykazania, najistotniejszego elementu sprawy, iż to skarżący rzeczywiście wykonali zjazd w obrębie pasa drogowego i czy nie uczynili tego w ramach udzielonego im pozwolenia na budowę. Ustalenie to winno być dokonane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości przed podjęciem jakichkolwiek decyzji (np. w szkicu z pomiarami). Stosownie bowiem do treści art. 36 ustawy o drogach publicznych dopiero w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Tym samym organy orzekające obu instancji rozstrzygnęły sprawę w oparciu o materiał dowodowy nie wystarczający do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, który miał miejsce w sprawie. Takie działanie organów orzekających stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.), zasady praworządności (art. 6 kpa.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 Kpa.). Organy te nie zebrały bowiem wszelkich dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały ich wnikliwej oceny. Nadto uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają ustaleń faktycznych, oceny dowodów, rozważań faktycznych i prawnych wymaganych w oparciu o art. 107 Kpa. Poglądy judykatury i orzecznictwa w tym zakresie stanowią, iż organy orzekające obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę, a organ odwoławczy nie jest tylko organem powołanym do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Pomimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy nie uzupełnił jednak istotnych braków materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszoinstancyjny, jak też nie dokonał jego weryfikacji. W rezultacie decyzje organów administracyjnych obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący nie złożyli wniosku w sprawie przebudowy lub budowy zjazdu, tak więc rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie nie mogły opierać się na art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż stosuje się go na wniosek, którego skarżący nie złożyli. Nadto, sformułowane w treści decyzji I instancyjnej, zobowiązanie do usunięcia samowolnie wybudowanego zjazdu kłóci się z jednoczesnym umieszczeniem w tej samej decyzji wskazań, co do warunków wykonania nowego zjazdu, bowiem są to przedmiotowo dwa różne zakresy orzekania. Pierwsze z nich oparte jest na treści art. 36 ustawy o drogach publicznych, a drugie na art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w związku z jego ust. 2 i ust. 3. Tym samym wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekających w sprawie były przedwczesne i merytorycznie nie uzasadnione. W tym stanie rzeczy skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a. oraz powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy niezbędnym będzie uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dalsze środki dowodowe, które pozwolą na jej wyjaśnienie (np. karta ewidencji drogi lub jej mapa techniczno-eksploatacyjna sporządzona z zastosowaniem znaków umownych) oraz dokonanie ich merytorycznej oceny z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego. Dopiero pełne ustalenia faktyczne i oparte na nich rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzję organów obu instancji i orzekł, jak w sentencji.