IV SA/Gl 238/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 2, art. 3 pkt 1 i 2, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), odmówił A. S. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P. S. z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Zaznaczono, że brak podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego skutkuje również odmową przyznania prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji A. S. wniosła odwołanie nie zgadzając się z wyliczeniem dochodu przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazała, że gdyby od dochodu odjąć koszty dojazdów do pracy jej męża ([...] zł miesięcznie) wówczas dochód na osobę w rodzinie nie przekroczyłby [...] zł i w ten sposób zostałyby spełnione ustawowe warunki do przyznania spornych świadczeń. Zdaniem skarżącej pojęcie dochodu rodziny określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest adekwatne jedynie w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, gdyż te mają możliwość dokonywania tego typu odliczeń jako koszty uzyskania przychodu. W ten sposób jedynie w odniesieniu do tej grupy osób możliwe jest realne i rzetelne ustalenie dochodu na członka rodziny, natomiast osoba posiadająca status pracownika najemnego jest tej możliwości pozbawiona. Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 ustawy zasadniczej. Skarżąca powołując się na postanowienia art. 10 pkt 2 ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych wywiodła, że normy ochronne bez jakichkolwiek wyjątków dotyczących np. kryterium dochodowego wynikają również z uregulowań międzynarodowych. Ponadto przypomniała, że Polska jest członkiem Unii Europejskiej, a zatem ma obowiązek stosowania prawa wspólnotowego. Wskazała, że zgodnie z Rozporządzenie Nr 1408/71 prawo do szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych wynika z faktu wcześniejszego podlegania ubezpieczeniom społecznym bez jakichkolwiek ograniczeń. Na tej podstawie stwierdziła, że prawo krajowe na tych samych zasadach powinno przewidywać prawo do wymienionych świadczeń. W oparciu o powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do spornych świadczeń. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że stosownie do postanowień art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Dalej podano, że roczny dochód brutto podlegający opodatkowaniu, składający się z wynagrodzenia za pracę skarżącej ([...]zł) oraz jej męża ([...] zł.) wyniósł [...] i zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a w.w. ustawy został pomniejszony o należny podatek dochodowy, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Przy czym w oparciu o zaświadczenia wydane przez Urząd Skarbowy oraz stosując regulację § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne organ obliczył wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegające odliczeniu od dochodu. Na tej podstawie ustalono, że dochód roczny za 2004 r. wyniósł łącznie [...]zł., co stanowi średnio miesięcznie kwotę [...] zł., która następnie została pomniejszona o kwotę [...] zł stanowiącą przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu w związku z uzyskaniem przez stronę prawa do urlopu wychowawczego od dnia [...] listopada 2004 r. Zatem średni miesięczny dochód rodziny ustalono na kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w [...]osobowej rodzinie skarżącej daje kwotę [...] zł., która przekracza kryterium dochodowe, tj. 504 zł. Jednocześnie wyjaśniono, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznaniowego, zaś zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach uprawnień określonych przez ustawodawcę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przytaczając w całości argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zaznaczyła, że organ nie zajął stanowiska w kwestii dotyczącej dochodu na członka rodziny naruszając tym samym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz nie uwzględniło jej męża jako strony postępowania, a mimo to przyjęło jego dochód do podstawy dokonania ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczono, że strona postępowania jest skarżąca, która złożyła wniosek, zaś mąż nie jest strona postępowania a członkiem rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy też procesowego jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku niekwestionowanych ustaleń faktycznych, które dały podstawę dla poczynienia rozważań prawnych pod kątem spełnienia przesłanek, mającej zastosowanie w spawie normy prawa materialnego. W istocie przyznanie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogło nastąpić, gdyż skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych w tej materii określonej w art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołaną regulacją zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dodatki do zasiłków przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie przesłanek jedynie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego. Rozpatrując więc wniosek skarżącej, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnione zostały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Przepis art. 3 pkt 1 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenia społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz zapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast w myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy określił wysokość dochodu, opierając się na zaświadczeniach o dochodzie skarżącej oraz jej męża wydanych w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w C.. Na tej podstawie ustalił, że dochód rodziny w roku 2004 wyniósł [...] zł, co oznacza, że miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł. Ponadto organ prawidłowo pomniejszył tak obliczony dochód o kwotę [...] zł stanowiącą przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu w związku z uzyskaniem przez skarżącą prawa do urlopu wychowawczego z dniem [...] listopada 2004 r. Zatem w przeliczeniu na osobę w [...]osobowej rodzinie skarżącej dochód ten wynosi [...] zł. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy (to jest 504 zł) organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w tym przepisie uprawniająca do przyznania zasiłku rodzinnego. Ponadto w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada praworządności została przyjęta w procedurze administracyjnej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z normami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Trzeba stwierdzić, że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa dotyczące ustalenia dochodu oraz dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a oraz art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podziela stanowisko organu, że przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zatem nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione. Ponadto przyjdzie wskazać, że sądy są związane ustawami (art 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że Sąd nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy. Natomiast, jeżeli sąd byłby przekonany, co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub miałby wątpliwości w tym względzie, to - na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do takiego wystąpienia. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że przepis ustawy będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, a dotyczący obliczania dochodu w stosunku do osób posiadających status pracownika najemnego oraz osób prowadzących działalność gospodarczą, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Ponadto wskazać przyjdzie, że powołany przez skarżącą Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych zawiera ogólne postanowienia dotyczące realizacji praw uznanych w tym akcie, natomiast państwa, które go podpisały wypełniają w sposób autonomiczny jego postanowienia. Państwo Polskie respektuje postanowienia zawarte w powołanym Pakcie. Konstytucja RP w art. 71 przewiduje, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Do szczególnej pomocy władz publicznych mają prawo rodziny wielodzietne, a także niepełne. Natomiast w myśl ust 2 art. 71 Konstytucji praw do szczególnej pomocy władz publicznych ma matka w okresie przed jak i po urodzeniu dziecka. Jednakże forma tej pomocy, jej zakres i tryb przyznawania należy już do regulacji ustawowej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest aktem prawnym, który wypełnia normę konstytucyjną. Zakres i forma pomocy ze strony państwa uzależniona jest bowiem nie tylko od obiektywnych potrzeb osób ale także od możliwości finansowych państwa, które determinują zakres tej pomocy. Powołane w skardze Rozporządzenie 1408/71 zostało podjęte w celu koordynacji ustawodawstw krajowych dotyczących zabezpieczenia społecznego w ramach swobodnego przepływu pracowników, celem zagwarantowania równości traktowania przez różne ustawodawstwa krajowe pracowników zamieszkujących w Państwach Członkowskich oraz osobom pozostającym na ich utrzymaniu, jak również osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci. Wskazane rozporządzenie określa jakim podmiotom przysługują prawa opieki społecznej na podstawie ustawodawstwa wspólnotowego. Ustawodawstwo to wskazuje natomiast na prawo krajowe. Zatem akt ten nie normuje rodzaju, wysokości i zakresu przyznawanych świadczeń ponieważ kwestie te należą do regulacji poszczególnych państw członkowskich. Ponadto stosownie do regulacji art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio m.in. na wniosek małżonków lub jednego z małżonków. Natomiast ustalenie uprawnienia do tychże świadczeń wiąże się z koniecznością ustalenia dochodu rodziny, przez który ustawa o świadczeniach rodzinnych rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny (art. 3 pkt. 2 cyt. ustawy). Rodzina w rozumieniu tej ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (art. 3 pkt 16 ustawy). Zatem na tej podstawie organy były zobowiązane do przyjęcia dochodu małżonka dla dokonania ustaleń koniecznych do stwierdzenia uprawnień w zakresie uzyskania przedmiotowego świadczenia. Końcowo przyjdzie stwierdzić, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.