IV SA/Gl 239/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) odmówiono B.K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem, J.K., za okres zasiłkowy 2014/2015. Jak wskazano w motywach decyzji strona nie spełniała przesłanek wyznaczonych w treści art. 16a ustawy. Po pierwsze, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekraczał kwotę 664 zł miesięcznie o kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Obliczając dochód rodziny wnioskodawcy i jego ojca wzięto pod uwagę uzyskany przez niepełnosprawnego J.K. w roku 2013 dochód opodatkowany na zasadach ogólnych wykazany w zaświadczeniu urzędu skarbowego, pomniejszony o należny podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w kwocie 18 432,96 zł. Na tej podstawie dokonano obliczenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny, co wyniosło kwotę 768,04 zł, a więc kwotę wyższą od kryterium dochodowego. Po drugie, strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc brak było związku przyczynowo-skutkowego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniono, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy miało miejsce w okresie od 28 maja 2007r. do dnia 30 listopada 2010r. w przedsiębiorstwie A Sp z o.o. a umowa o pracę rozwiązana została przez pracodawcę. Po rozwiązaniu umowy wnioskodawca zarejestrował się w urzędzie pracy pozostając jako bezrobotny w okresie od 8 grudnia 2010r. do 30 lipca 2012r. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wnioskodawca wskazał, że ustalony znaczny stopnień niepełnosprawności datuje się od czerwca 2012r. Jego matka od dnia 21 maja 2012r. miała również przyznany znaczny stopnień niepełnosprawności. Odwołujący zauważył, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zezwalały na pobieranie dwóch świadczeń pielęgnacyjnych i zdecydował się na wystąpienie o to świadczenie z tytułu opieki nad matką uzyskując pozytywną decyzję. Następnie od dnia 1 lipca 2013r., w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego przyznano mu zasiłek dla opiekuna, który pobierał do dnia śmierci matki, a to do dnia 7 listopada 2014r. Podkreślił, że przez cały ten okres opiekował się i matką i ojcem, z którymi zamieszkiwał. Po śmierci matki nadal opiekuje się ojcem, którym ma 82 lata. Zakwestionował interpretację zastosowanych przez organ przepisów uznając, że warunek rezygnacji z pracy wprowadzony został dopiero 1 stycznia 2013r. a już w 2012r. był on zmuszony wyrejestrować się z urzędu pracy ze względu na sprawowanie opieki nad matką i pobieranie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczył, że opiekę sprawuje w sposób ciągły i nie wypracował sobie żadnych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Odnosząc się do uregulowań prawnych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji odwołujący stwierdził, że są one dyskryminujące, pozbawiające zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Nowelizacja wprowadzająca nowe świadczenia dla opiekunów nie uwzględniła przypadku, gdy opiekun stale opiekuje się dwojgiem niepełnosprawnych rodziców, a jedno z nich, na które formalnie otrzymywał świadczenie, umiera. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego Kolegium wyjaśniło, że odwołujący wystąpił w dniu 27 listopada 2014r. z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem J.K. legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do lipca 2017r. przy czym ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od 28 czerwca 2012r. Organ stwierdził, że opieka ta faktycznie sprawowana jest przez odwołującego. Przytoczono w całości brzmienie przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że art. 16 a ust. 1 pkt 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015r. określa, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wykonującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zarówno gdy nie podejmują jak i rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego uznano, że odwołujący spełnia wskazane kryterium niezbędne do uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawnym ojcem. Odniesiono się nadto do treści art.16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 w/w ustawy. Kolegium stwierdziło na podstawie zebranego materiału dowodowego, że dochód niepełnosprawnego ojca odwołującego w roku 2013 wyniósł kwotę 22 138,42 zł, co po pomniejszeniu o należne składki z tytułu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego pozwoliło ustalić miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 768,04 zł. Stwierdzono, że jest to dochód wyższy od kryterium dochodowego. Przekracza nadto kryterium dochodowe o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny tj. o kwotę 77 zł. Mając na względzie ustalony stan prawny i faktyczny Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za odpowiadającą obowiązującym przepisom. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że opiekę nad ojcem sprawuje co najmniej od daty ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności ojca. Zauważył, że sprawował w tym czasie równolegle opiekę nad niepełnosprawną matką. Z tego tytułu przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie to, na mocy wprowadzonej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasło z dniem 1 lipca 2013r. i w to miejsce przyznano mu zasiłek dla opiekunów. W ustawie określającej to świadczenie nie uwzględniono sytuacji wykonywania opieki nad obojgiem rodziców, która w jego przypadku miała miejsce. Po śmierci matki nie ma już prawa do zasiłku dla opiekunów i odmówiono mu specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na kryterium dochodowe. Wskazał takie uregulowanie prawne jako nie do pogodzenia z Konstytucją. Stwierdził, że pozbawiono go praw nabytych w postaci w pełni ukształtowanej ekspektatywy do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013r. Skarżący zakwestionował sposób obliczenia dochodu w jego rodzinie wskazując, że w okresie zasiłkowym 2013/2014 w rodzinie pozostawały trzy osoby, a dopiero w chwili składania wniosku rodzinę tworzą dwie osoby, gdyż jego matka zmarła w listopadzie 2014r. Skarżący uznał regulacje zawarte w art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako dyskryminujące starsze osoby niepełnosprawne, co jego zdaniem pozostaje w sprzeczności z art. 68 ust. 3, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się zasadniczo na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrolę wydawanych przez organy administracji decyzji. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd administracyjny kontrolujący daną decyzję, władny jest ją wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mogła doprowadzić do uwzględnienia złożonej skargi. Zarzuty skarżącego skierowane zostały zasadniczo w stosunku art.16a, ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonego na mocy nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2013r. jak też jak też ubocznie w stosunku do jejj art. 17 ust.1 b, które to przepisy skarżący uznał za niezgodne z Konstytucją. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej przez sąd administracyjny jest dopuszczalna, jeśli jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy i wyłącznie wtedy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 193 Konstytucji RP). Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest odmowa przyznania skarżącemu jednego ze świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a to specjalnego zasiłku opiekuńczego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazany zostały przepisy art. 16 a ust. 1 – 8 tego aktu. Wyłącznie zatem zgodność z Konstytucją tych unormowań mogłaby stanowić przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie, jako że stanowią one podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zatem nie był upoważniony oceniać w świetle Konstytucji RP ani przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani też art. 17 ust. 5 tej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013r. ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę"), mimo sformułowanych w skardze zarzutów stosunku do tych regulacji prawnych. Podstawowy zarzut skarżącego skierowany w stosunku do art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczył wprowadzenia kryterium dochodu, jako warunku ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepis ten, w ustępie 2 określa dodatkowe warunki ustalania wysokości dochodu, od którego zależy możliwość ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl tego przepisu, jeżeli prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na osobę znajdującą się pod opieką opiekuna prawnego lub umieszczoną w rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.), uwzględnia się dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki. Przypomnieć tu należy, że przepis ten poddany został kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 publ. OTK-A 2014/9/104 wskazał, że zastosowanie kryterium dochodowego, uwzględniającego - w myśl art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki - nie jest arbitralne. Jest ono przy tym adekwatne do osiągnięcia podstawowego celu ustawodawcy, jakim miało być zracjonalizowanie liczby świadczeniobiorców, a co za tym idzie najprawdopodobniej zmniejszenie wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych. W przywołanym wyroku uznano, że rozwiązanie przyjęte w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się zatem do tej wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych. Jest to rozwiązanie proporcjonalne oraz racjonalne. Kryterium zastosowane przez ustawodawcę ma charakter obiektywny i prowadzi do osiągnięcia zakładanego celu. W konsekwencji art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie jest zatem możliwe ponowne poddanie w wątpliwość zgodności z Konstytucją RP tego samego unormowania ustawowego i co ważne, z przyczyn tożsamych, co kontrolowane w/w wyroku. Oceniając sposób obliczenia dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki dokonany w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd zauważa, że odpowiada on w pełni regulacjom ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ustawową definicją dochodu członka rodziny zamieszczoną w art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód członka rodziny – rozumieć należy przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicja ta wyznacza okres uzyskiwania dochodu stanowiącego podstawę do oceny spełnienia kryterium dochodowego. W definicji tej nie zostało natomiast sformułowane, że stan rodziny (liczba jej członków) brana pod uwagę przy obliczaniu dochodu jest liczbą członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Z tych przyczyn zarzut skarżącego nieprawidłowego obliczenia dochodu jego rodziny ze względu na nieuwzględnienie w nim jednego ze zmarłych członków, nie jest w pełni zrozumiały. Sąd nie podzielił także argumentacji skarżącego o niezasadnym pozbawieniu go prawa do świadczenia, które przyznane mu było z tytułu sprawowania opieki nad matką, a które z chwilą jej śmierci powinno mu zostać pozostawione z tytułu opieki nad ojcem. Z chwilą śmierci osoby, wobec której sprawowana była opieka wygasło uprawnienie do świadczenia osoby sprawującej opiekę. Skarżący w celu uzyskania świadczenia z tytułu opieki nad ojcem musiał wystąpić z nowym wnioskiem, co uczynił, domagając się w nim przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy rozpatrujące sprawę zobowiązane były stosować się do przepisów obowiązujących w chwili załatwiania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Po myśli art. 16a ust. 1 – 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwie przyznanie uprawnienia do specjalnego zasiłku rodzinnego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie sprawującego opiekę i rodzinie osoby nad którą ta opieka jest sprawowana. Sąd uznał także za stosowne odnieść się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów naruszenia jego słusznie nabytych praw w formie ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w sferze praw emerytalno-rentowych, zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Natomiast w przypadku ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (por. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992 r. cz. I, s. 128, wyrok z 23 listopada 1998 r., SK. 7/98, OTK ZU 1998r. Nr 7, poz. 114, s. 627-628, wyrok z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU 1999r. Nr 5, poz. 100, s. 536). Zdaniem Sądu oczekiwania skarżącego nie posiadają jednak charakteru ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, a tylko takie mogłyby podlegać ochronie. Świadczenie pielęgnacyjne nabywa się (jak też nabywało się pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013r.) z chwilą uzyskania ostatecznej decyzji administracyjnej w tej sprawie. Sytuacja prawna osoby, która spełnia wszystkie określone w ustawie przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi przykład ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Osoba taka może zasadnie żądać wydania stosownej decyzji, a właściwy organ ma obowiązek wydać odpowiednią decyzję przyznającą świadczenie. W czasie obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013r. skarżący nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem w drodze skonkretyzowanej ostatecznie decyzji przyznającej takie świadczenie. Co więcej nie mógł nabyć takich praw ze względu na wyraźny zakaz ustawowy łączenia świadczeń pielęgnacyjnych w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą niepełnosprawną. Nie zostały zatem pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Uprawnienie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależne było od zaistnienia faktów przyszłych i niepewnych i odległych w nieznanym okresie czasowym. Nie posiadając zatem praw nabytych również w formie ekspektatywy nie mógł on domagać się ich ochrony ze względu na wprowadzenie nowych uregulowań prawnych. Nakaz równego traktowania zakłada równe traktowanie osób mających tę samą cechę charakterystyczną, istotną dla danej kategorii osób (tj. równych) oraz "podobne traktowanie podobnych". Gdyby ustawodawca w konkretnym wypadku potraktował jednakowo tych, którzy pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy nabyli świadczenia pielęgnacyjne i tych, którzy takie uprawnienia będą mogli dopiero w przyszłości nabyć po spełnieniu określonych przesłanek, to właśnie stworzyłby nierówność prawną. Z powyżej przedstawionych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.