IV SA/Gl 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwiększenia środków finansowych na utrzymanie dzieci w rodzinnym domu dziecka oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwiększenia środków finansowych na utrzymanie dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w K. Rada Powiatu w L., w ramach budżetu placówki - w miesiącu wrześniu i październiku 2014 r., zwiększyła miesięczną zryczałtowaną kwotę na utrzymanie czwórki dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w K. przy ul. [...]do wysokości 1 000 zł na każdego wychowanka. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Wskazana wyżej uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) oraz art. 114 ust. 2, art. 115 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 z późn. zm., zwanej dalej ustawą). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność powyższego aktu. W motywach uzasadnienia organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy rada powiatu, w drodze uchwały, może zwiększyć wysokość środków finansowych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej typu rodzinnego oraz wysokość środków finansowych na bieżące funkcjonowanie placówki opiekuńczo- wychowawczej typu rodzinnego. W ocenie Wojewody delegacja ustawowa wynikająca z art. 114 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie powiatu. Akt ten jest bowiem adresowany do obywateli i dotyczy ich praw i obowiązków. Z treści cytowanego przepisu wynika ponadto, że podnoszenie kwot, o których mowa w art. 115 ust. 1 ustawy należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca przekazując kompetencję do stanowienia wyższych kwot świadczeń pieniężnych umożliwił dokonywanie zmian prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Wojewody oznacza to, że zmiana wysokości świadczeń również powinna być dokonywana uchwałą o charakterze generalnym, stanowiącą akt prawa miejscowego. Tylko bowiem na takiej podstawie jest możliwe przekazanie wyższego świadczenia na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej typu rodzinnego. Organ nadzoru podkreślił również, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadza obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w L. powinna stanowić akt prawa miejscowego. Jej unormowania powinny być adresowane do nieokreślonego kręgu podmiotów i stanowić podstawę do wielokrotnego zastosowania. Tymczasem uchwała Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...] nie zawiera norm o charakterze generalnym, gdyż adresowana jest do konkretnego podmiotu, tj. Rodzinnego Domu Dziecka nr [...] w K. Jednocześnie organ podniósł, że uchwała nie przewiduje uzależnienia jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym, co jest warunkiem koniecznym do jej wejścia w życie. Ponadto Wojewoda podkreślił, że akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Tym samym Rada postanawiając w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia ustanowiła wejście w życie uchwały w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Na koniec organ nadzoru wywiódł, że uchwała z dnia [...]r. nr [...] Rady Powiatu w L. z uwagi na zaistniałe nieprawidłowości, w szczególności w zakresie nieprawidłowego określenia daty jej wejścia w życie, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi o jej nieważności w całości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Powiat [...] wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Powiat [...] zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej polegające na przyjęciu, że Rada Powiatu nie jest uprawniona do zwiększenia w miesiącu wrześniu i październiku 2014 r. miesięcznej zryczałtowanej kwoty na utrzymanie czwórki dzieci przebywających w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w K. do wysokości 1 000 zł na każdego wychowanka. Strona skarżąca podniosła, że art. 114 ustawy o pomocy rodzinie i systemie pieczy zastępczej nie wprowadza żadnych ograniczeń co do sposobu podnoszenia świadczeń pieniężnych. Z przepisu tego, w ocenie Powiatu, nie można wyprowadzić wniosku, że Rada może jedynie wprowadzić generalne uprawnienia, a nie w odniesieniu do konkretnych placówek. Z przepisu tego nie wynika również, aby uchwała wydana na podstawie wskazanego przepisu stanowiła akt prawa miejscowego. Strona skarżąca wskazała, że uprawnienie do "podniesienia" wysokości świadczenia oznacza tyle co "uczynienie (tego świadczenia) wyższym, zwiększenie go co do wartości"- co też Rada Powiatu w L. uchwalając przedmiotową uchwalę uczyniła. Na koniec zaakcentowano, że wcześniej Rada Powiatu w L. podejmowała analogiczne uchwały, których organ nadzoru nie kwestionował, co utwierdzało organ uchwałodawczy w przekonaniu o prawidłowości podejmowanych działań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu wnosił i wywodzili jak w odpowiedzi na skargę. Nadto pełnomocnik powiatu oświadczył, iż przedmiotowa uchwała skierowana była do rodzinnego domu dziecka placówki rodzinnej pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądów administracyjnych obejmująca działalność organów administracji publicznej dotyczy form tej działalności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej w dalszej części jako "p.p.s.a.". Wśród nich znajdują się akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest nim co do zasady zgodność z prawem. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - co następuje w razie stwierdzenia naruszenia bądź prawa materialnego bądź procesowego - sąd uchyla ten akt, co wynika z art. 148 p.p.s.a. Poddając w niniejszej sprawie kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, co obligowało do oddalenia skargi na nie. Aktem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwiększenia środków finansowych na utrzymanie dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w K. w całości jako sprzecznej z art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), której § 1 stanowił, że: " W ramach budżetu placówki - w miesiącu wrześniu i październiku 2014 r. - zwiększa się miesięczną zryczałtowaną kwotę na utrzymanie czwórki dzieci w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w K. przy ulicy [...] – do wysokości 1.000 zł na każdego wychowanka." Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.- dalej w.r.s.p.). w szczególności art. 114 ust. 2, art.115 ust. 1 i ust. 3 w.r.s.p. W myśl tej ustawy piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 w.r.s.p.z.). Zgodnie z art. 34 w.r.s.p.z., piecza zastępcza jest sprawowana w formie rodzinnej (pkt 1 ), bądź instytucjonalnej (pkt 2). Z kolei w myśl art. 39 ust. 1 w.r.s.p.z., formami pieczy zastępczej są rodzina zastępcza (pkt 1 ), bądź rodzinny dom dziecka (pkt 2). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 w.r.s.p.z. instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1), regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej (pkt 2) bądź interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (pkt 3). Omawiana ustawa w art. 80 ust. 1 stanowi, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Rada powiatu może, zgodnie z art. 91 w.r.s.p.z., w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 85. Sąd zauważa, że art. 114 w.r.s.p.z. odnosi się do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, a więc instytucjonalnej formy sprawowania pieczy zastępczej. W przypadku placówki opiekuńczo - wychowczej typu rodzinnego stosownie do brzmienia art. 114 ust. 2 w.r.s.p.z. rada powiatu, w drodze uchwały, może zwiększyć wysokość środków finansowych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego oraz wysokość środków finansowych na bieżące funkcjonowanie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd zauważa, że zarówno Rada Powiatu w L. jak i Wojewoda [...] nie dostrzegli, iż art. 114 ust. 2 w.r.s.p.z. nie może stanowić dla rady powiatu podstawy prawnej do podniesienia świadczeń pieniężnych dla rodzinnego domu dziecka, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 91 w.r.s.p.z W tym miejscu należy się powołać na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada powiatu, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady powiatu musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zatem w rozpatrywanej sprawie organ samorządu terytorialnego działał bez podstawy prawnej. Skarga zarzuca również, że błędnym jest stanowisko Wojewody [...], iż art. 114 w.r.s.p.z. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie powiatu, a zmiana wysokości świadczeń powinna być dokonywana uchwałą o charakterze generalnym stanowiącym akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego bowiem art. 114 w.r.s.p.z. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do sposobu podnoszenia świadczeń pieniężnych i nie można z tego przepisu wywieźć, iż uchwała wydana na jego podstawie stanowi akt prawa miejscowego. Sąd stwierdza, że ustawodawca przekazując kompetencję do stanowienia wyższych kwot świadczeń pieniężnych umożliwił radzie powiatu dokonywanie zmian prawa powszechnie obowiązującego, a to oznacza, że zmiana wysokości świadczeń również powinna być dokonywana uchwałą o charakterze generalnym, stanowiącej akt prawa miejscowego. Aby akt normatywny uznany został za powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać określone wymogi, takie jak: akt musi być wydany przez kompetentny organ na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata) oraz wywierać "skutki zewnętrzne". Warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie w sposób określony w ustawie (art. 88 Konstytucji RP). Publikacja uchwały rady powiatu stanowiącej podwyższenie kwot swiadczeń pieniężnych w odniesieniu do ustawowego mimimum jest zatem warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 4 ww. ustawy akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stanowisko zaprezentowane w skardze jest błędne. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] słusznie zauważył, że kwestionowana uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym, gdyż adresowana jest do konkretnego podmiotu, jakim jest Rodzinny Dom Dziecka nr [...] w K. i nie przewiduje uzależnienia jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym. Kryterium oceny przez Wojewodę [...] zakwestionowanej uchwały stanowiło jej zgodność z prawem (art. 79 ust.1 u.s.p.), tym samym wskazywanie przez skarżącą na dotychczasową praktykę podejmowania uchwał w analogicznych sprawach nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze musiała zostać oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.