IV SA/Gl 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 697) ustalono J.P. opłatę za pobyt jego dziecka w Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym Nr [...] w S. w wysokości 4 055,75 zł miesięcznie za okres od 1 września 2017r. do 31 sierpnia 2018r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych, decyzja ta została doręczona na wskazany przez wnioskodawcę adres zamieszkania i odebrana przez jego żonę w dniu 17 października 2017r. Również w dniu 17 października 2017r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji . Oświadczył równocześnie, że został poinformowany o skutkach zrzeczenia się odwołania. Pod oświadczeniem tym wnioskodawca złożył własnoręczny podpis. W dniu 23 października 2017r. wnioskodawca skierował do organu kolejne oświadczenie, w którym uchylił się od skutków prawnych oświadczenia złożonego w dniu 17 października 2017r. Wskazał w nim, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożył przed doręczeniem mu decyzji z dnia [...]r.. Wskazał, że złożył je pod wpływem błędu wywołanego przez organ. Działał bowiem w błędnym przekonaniu, że bez względu na przesłanki warunkujące odstąpienie od opłaty za pobyt jego syna w placówce, ma bezwzględny obowiązek podpisać przygotowany przez organ dokument i jest to wyłącznie kwestia formalna. W złożonym w tym samym dniu odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji poprzez odstąpienie od nałożonej na niego opłaty. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło bez uwzględnienia jego osobistej i zdrowotnej sytuacji. Na tę okoliczność zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z zaświadczeń i zaleceń lekarskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na brzmienie art. 127a § 1 i 2 K.p.a. wyjaśniając, że z przepisów tych wynika, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Jednak z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało cofnięcie zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania za prawnie nieskuteczne. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący działający przez pełnomocnika wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji" zarzucając - naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to: 2) art. 43 K.p.a. poprzez błędne domniemanie, że decyzja z dnia [...]r. została doręczona skarżącemu w dniu 17 października 2017r., podczas, gdy na skutek wadliwego doręczenia, pismo zawierające zaskarżoną decyzję zostało przekazane adresatowi – J. P. dnia następnego, tj. dnia [...] r. Data [...] r. stanowi zatem moment, w którym zaskarżona decyzja trafiła do obrotu i zawierała pouczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania od decyzji, co powinno mieć wpływ na istotę sprawy; 3) art. 127 w zw. z "127 K.p.a." w zw. z art. 15 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do uniemożliwienia skarżącemu realizacji dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji nie wywołuje skutków prawnych, jako złożone przez skarżącego przed doręczeniem mu zaskarżonej decyzji, co nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a co powinno mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, 4) art. 7 i art. 77 § K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 134 K.p.a., 5) art. 8 K.p.a. przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest wydanie zaskarżonego postanowienia w stanie faktycznym sprawy, który nie został prawidłowo ustalony w związku z zaniechaniem ustalenia przez organ administracji publicznej, czy nastąpiło w sposób prawidłowy doręczenie adresatowi zaskarżonej decyzji oraz w jakiej dacie skarżącemu została przekazana w wyniku doręczenia w trybie zastępczym przedmiotowa decyzja, co powinno mieć wpływ na wynik sprawy; 6) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym zaniechanie ustalenia rzeczywistej daty przekazania doręczonej decyzji skarżącemu w wyniku zastosowania trybu doręczenia zastępczego oraz zaniechaniu ustalenia okoliczności składania wyjaśnień przez skarżącego przed organem I instancji, co powinno mieć wpływ na wynik sprawy, 7) art. 10 K.p.a., polegające na uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w sprawie przez brak zawiadomienia o prawie do zapoznania się z aktami postępowania, odmowę wydania kserokopii złożonych dokumentów i oświadczeń bez zbędnej zwłoki, czym zostało naruszone prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 4 ust. 1 uchwały nr 135/XII/2015 Rady Miejskiej w S.z dnia 28 maja 2015 r. w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i nieuwzględnieniu okoliczności uzasadniającej odstąpienie w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J.P., tj. sytuacji zdrowotnej skarżącego, co prowadzi do daleko idącego skutku, z uwagi, że przy wydaniu tego rodzaju decyzji powstało zagrożenie egzystencji skarżącego, i osób będących na jego całkowitym lub częściowym utrzymaniu. Skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, których przeprowadzenie, w ocenie skarżącego, jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj.: - oświadczenia skarżącego oraz jego żony na okoliczność ustalenia i wykazania daty przekazania skarżącemu, jako adresatowi, przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r - na okoliczność wykazania, że aktualny stan zdrowia skarżącego uległ znacznemu pogorszeniu, a skarżący wymaga pomocy osób trzecich, leczenia w warunkach ośrodka rehabilitacji oraz nie może być poddany przewlekłym stresom z uwagi na nasilenie się zmian w ekg oraz dolegliwości bólowych w klatce piersiowej (skarżący poddany został operacji bypassów), w tym na okoliczność wykazania, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wyrządzi niepowetowaną szkodę skarżącemu i wywoła nieodwracalne skutki z uwagi na aktualny stan zdrowia skarżącego, przewlekle chorego, którego stan zdrowia wymaga dalszego leczenia w warunkach ośrodka rehabilitacyjnego, pomocy osób trzecich - zestawienia zyskowności zakładu A spółka jawna P. J. [...] sporządzony przez Biuro Rachunkowe s.c. [...] - na okoliczność wykazania straty ww. zakładu i zagrożenia egzystencji, - zestawienie obliczenia podatku dochodowego sporządzony przez Biuro Rachunkowe s.c. [...] - na okoliczność wykazania straty ww. zakładu A spółka jawna P. J. , NIP [...] i zagrożenia egzystencji, dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność jego aktualnego stanu zdrowia skarżącego i wymogu stałego leczenia, opieki osób trzecich, w tym na okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ma interes faktyczny i prawny we wniesieniu niniejszej skargi. Zaskarżone postanowienie uniemożliwia skarżącemu realizację dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji nie wywołuje skutków prawnych, jako złożone przez skarżącego przed doręczeniem mu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że skarżący dnia 17 października 2017 r., przed wydaniem decyzji oświadczył, że opatrzy podpisem jedynie oświadczenie o niewyrażeniu zgody na dobrowolne partycypowanie w opłatach syna, z uwagi na wykazywane przesłanki warunkującej odstąpienie od ustalenia opłaty w całości. Zdaniem skarżącego, zrzeczenie się prawa jest nieskuteczne bowiem dokument przedłożony do podpisu uzyskano w sposób nieprawidłowy z uwagi, że dopiero data 18 października 2017 r. stanowi moment, w którym zaskarżona decyzja trafiła do obrotu i zawierała pouczenie o prawie zrzeczenia się odwołania od decyzji oraz tego skutkach. Również z uwagi, że w ocenie skarżącego takie działanie organu było nieprawidłowe i nie ma cech legalności. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 w zw. z "127 a" w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. art. 134 K.p.a. wskazano, że organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przepis art. 134 K.p.a. do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wymaga bezwzględnej pewności w postępowaniu wstępnym, że wniesione przez stronę postępowania odwołanie jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne. W przypadku wątpliwości w zakresie przedmiotu odwołania, organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia winien przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające. Tego rodzaju wątpliwości zaistniały. Doręczenie jest momentem, od którego decyzja trafia do obrotu prawnego. Skarżący w toku postępowania wyjaśniającego dowodził i wykazywał, iż występują w jego przypadku przesłanki do odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w Zespole Opiekuńczo - Wychowawczym nr [...] w S. od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia.2018 r. Wyjaśniał organowi I instancji, że jedyne oświadczenie jakie może złożyć to te, że nie wyraża zgody na ponoszenie opłat z tego tytułu. Działanie organu strona skarżąca uważa za nielegalne, nieprawidłowe z przyczyn opisanych powyżej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 134 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. wskazano, że nieprawidłowo ustalony stan faktyczny co do tego czy doręczono adresatowi zaskarżoną decyzję w wyniku doręczenia zastępczego, jest wyrazem naruszenia ww. przepisu postępowania. Pismo zawierające zaskarżoną decyzję zostało przekazane adresatowi – J.P. dnia następnego, tj. dnia [...] r.; data [...] r. stanowi moment, w którym zaskarżona decyzja trafiła do obrotu i zawierała pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania od decyzji oraz tego skutkach, co powinno mieć wpływ na istotę sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym zaniechanie ustalenia rzeczywistej daty przekazania doręczonej przedmiotowej decyzji skarżącemu w wyniku zastosowania trybu doręczenia zastępczego oraz zaniechaniu ustalenia okoliczności składania wyjaśnień przez skarżącego przed organem I instancji, powinno mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 10 K.p.a., wskazano, że przez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie na skutek braku zawiadomienia o prawie do zapoznania się z aktami postępowania, odmowie wydania kserokopii podpisanych przez niego oświadczeń i złożonych dokumentów bez zbędnej zwłoki i w sposób pełny zostało naruszone prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego odniósł się do treści decyzji organu I instancji z dnia [...]r., w której organ ustalił odpłatność skarżącego z tytułu pobytu jego syna w Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym Nr [...] w S]. W odpowiedz na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał dotychczasowo prezentowane stanowisko. Dodatkowo wskazał, że decyzja doręczona została do rąk żony skarżącego w dniu 17 października 2017r. i w tym samym dniu zrzekł się on prawa do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od postanowienia wydanego na podstawie art. 134 zd. 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, CBOSA). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał jego wniesienie po zrzeczeniu się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany do procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 w brzmieniu: "§ 1 W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Ustawodawca posłużył się w art. 127a § 1 terminem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania do ostatniego dnia upływu tego terminu. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Aby zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 k.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, należało ustalić kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniu skarżącego, z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że nastąpiło to w dniu 17 października 2017r. Przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. odebrała w tym dniu żona skarżącego, w swoim i męża miejscu zamieszkania. Nie jest bowiem istotne kiedy skarżący zapoznał się z treścią decyzji lecz kiedy nastąpiło jej doręczenie. Moment przyjęcia przesyłki i jej pokwitowanie przez dorosłego domownika oznacza przyjęcie na siebie obowiązku przekazania przesyłki adresatowi. Brak wykonania takiej czynności nie ma znaczenia dla obliczania terminów wyznaczonych przez ustawodawcę do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...r. rozpoczął się zatem w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc [...]r. Przepis art. 57 § 1 K.p.a. stanowi wyraźnie, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, od tego też dnia skarżący mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych wynika również jednoznacznie, że skarżący złożył swój podpis pod oświadczeniem o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i przyjęciu informacji o skutkach takiego zrzeczenia się, a oświadczenie to zaopatrzone zostało datą 17 października 2017r. Data tych dwóch czynności – odbioru decyzji i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie o zrzeczenie się prawa do wniesienia do odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 K.p.a., nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.