IV SA/Gl 241/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005r. sprawy ze skargi E. G.– K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w C., działając na podstawie art. 32 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej ustawą konsolidacyjną, przedstawił E. G.-K. propozycję przeniesienia z dniem [...] z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w P. W piśmie z dnia [...] skarżąca nie wyraziła zgody na pełnienie służby w innej miejscowości i przedstawiła argumentację uzasadniającą pozostawienia jej w dotychczasowym miejscu pełnienia służby. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] zwolnił skarżąca ze służby stałej w Izbie Celnej w K., w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, odmowa przyjęcia propozycji stanowi podstawę do zwolnienia ze służby. Z uwagi na fakt, że skarżąca jest funkcjonariuszem celnym służby stałej, okres zwolnienia jej ze służby, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, wynosi 3 miesiące od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że decyzja o zwolnieniu jej ze służby wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Organ orzekający błędnie uznał bowiem, że przepis ten stanowi podstawę do dokonania przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez "mechaniczne" podejście do przedstawionych przez nią argumentów przemawiających za pozostaniem w dotychczasowym miejscu pełnienia służby, a także naruszenie ustalonych odgórnie kryteriów alokacji oraz Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003r. zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, który to Protokół Dyrektor Izby Celnej w K. uznał za wiążący. Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K. poinformował skarżącą, że Zespół ds. ustalenia listy i kolejności osób mogących podlegać alokacji, powołany decyzją Nr [...] Dyrektora Izby Celnej w K. , przeprowadził weryfikację jej sprawy zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy Ministrem Finansów, a przedstawicielami Federacji Związków Zawodowych Służb Celnych z dnia [...] i negatywnie rozpatrzył sprawę odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia. Następnie w dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję Nr [...], w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej oznaczenia adresu strony oraz w części dotyczącej podstawy prawnej orzekając w tym zakresie w ten sposób, że do dotychczas powołanych przepisów: art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej dodano art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. W pozostałej części decyzja utrzymana została w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił uzupełnić podstawę prawną zwolnienia ze służby o przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Faktem jest bowiem, że na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003r. (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, z dniem 1 listopada 2003r. zniesiona została Izba Celna w C. Zanim to jednak nastąpiło funkcjonariusze celni i pracownicy otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Zgodnie zaś z treścią art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej - dodanego do podstawy prawnej zakwestionowanej decyzji - funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Organ orzekający podkreślił, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji pierwszoinstancyjnej lub nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, w ramach kompetencji reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, władny jest takie uchybienie naprawić powołując właściwą podstawę prawną decyzji wydanej w I instancji. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Nadto organ orzekający stwierdził, że propozycja przeniesienia złożona została skarżącej w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, a jej rozpatrywanie nie odbywało się według kryteriów i trybu alokacji określonych w Protokole uzgodnień z dnia 30 września 2003r. zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Uwzględnione zostały jedynie przesłanki wyłączenia określone w ustawie o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie miał także negatywny wynik weryfikacji przeprowadzonej przez Zespół ds. ustalania listy i kolejności osób mogących podlegać alokacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G.–K. wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej Nr[...] z dnia [...] i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 32 ustawy konsolidacyjnej poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także – poprzez zmianę podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i dodanie art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej - jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., gdyż powoduje zmianę przedmiotowej tożsamości sprawy. Nadto skarżąca zarzuciła, że w sprawie naruszono zasadę prawdy obiektywnej i niewyczerpująco przeprowadzono postępowanie dowodowe, a więc naruszono art. 7 oraz art. 75 k.p.a. Skarżąca wskazała, że przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. Wyjaśniła także, że istotny wpływ na podjęcie decyzji o odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia miały informacje rozpowszechniane przez Dyrektora Izby Celnej w K., iż zastosowanie tego przepisu skutkować będzie pozbawieniem funkcjonariuszy celnych wszelkich uprawnień związanych z alokowaniem kadr, wynikających z art. 18-20 ustawy o Służbie Celnej. Skarżąca dodała, że konstytucyjność art. 32 zakwestionował Rzecznik Praw Obywatelskich, który w wystąpieniu skierowanym do Ministra Finansów zarzucił pogwałcenie prawa grupy zawodowej celników i wskazał na liczne uchybienia w procedurze legislacyjnej. Zdaniem skarżącej analiza treści przepisu art. 32 wskazuje, że dotyczy on konsolidacji i koordynacji działań na obszarze województwa, a nie pomiędzy Izbami Celnymi działającymi na terenie różnych województw. Wprowadzenie do decyzji o zwolnieniu ze służby dodatkowej podstawy prawnej w postaci art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, nie stanowi w istocie uzupełnienia tej podstawy lecz podstawę zupełnie nową i niezależną. W konsekwencji stwarza to sytuację, w której przyczyną zwolnienia jej ze służby miałaby być likwidacja Izby Celnej w C., podczas gdy w decyzji z dnia [...] uzasadniono to jedynie odmową przyjęcia propozycji alokacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ orzekający wyjaśnił, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby był zarówno przepis art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, jak i art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Spowodowane to zostało zmianami w rozporządzeniu Ministra Finansów dnia 22 października 2003r. w sprawie utworzenia izb celnych oraz określenia ich siedzib, które polegały m.in. na zniesieniu Izby Celnej w C. Przed formalnym zniesieniem tej Izby skarżąca otrzymała propozycję przeniesienia do innej jednostki administracji celnej, której to propozycji nie przyjęła. Skoro więc zniesiona została Izba Celna w C., a skarżąca odmówiła przeniesienia w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej jej stosunek służbowy ustał z upływem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Organ wyjaśnił dodatkowo, że skarżąca nabyła prawo do odprawy, o której mowa art. 58 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, czynności i inne akty organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkująca ich nieważnością (art. 145 § 1 p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w zależności od dokonanych ustaleń wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, uchyla tę decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Z regulacji tej wynika zatem, że wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może więc rozszerzać zakresu sprawy rozstrzygniętej w I instancji, ani też zmieniać rodzaju sprawy, gdyż nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym w judykaturze, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wadliwości, która skutkowałaby uchyleniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy może bowiem wskazane uchybienie naprawić, powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże od razu należy zastrzec, że błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji o tej samej treści (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983r., I SA 472/83, ONSA 1983/2/59). Tego rodzaju "korekta" dokonana przez organ odwoławczy nie prowadzi do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonania zmiany w sentencji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, a więc przedmiotu rozstrzygania, określając odmiennie niż to uczynił organ I instancji o prawach i obowiązkach stron postępowania, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na przepisach niewłaściwej przedmiotowo ustawy lub powołano w niej jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy tylko jednego aktu prawnego, co jego zdaniem nie daje pełnego obrazu sprawy, powinien ocenić czy działanie organu I instancji miało w ogóle oparcie w przepisach prawa i dokonać właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ orzekający w decyzji z dnia [...] jako materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącej ze służby wskazał art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. Natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...] wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, poza wyżej wskazanym przepisem, powołano również art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego doprowadziło więc do sytuacji, w której nie wiadomo jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. W szczególności czy rozstrzygnięcie to zapadło z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej (odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia) czy też jego podstawę stanowił art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej (likwidacja Izby Celnej w C.). Zdaniem Sądu wskazane powyżej przepisy zawierają dwie odrębne regulacje prawne odnoszące się do różnych trybów zwolnienia ze służby. Przepis art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jeżeli następuje likwidacja urzędu lub jego reorganizacja związana ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] powodem wydania tego rozstrzygnięcia była jedynie odmowa przyjęcia przez skarżącą propozycji przeniesienia do pełnienia służby w Izbie Celnej w P., a nie likwidacja Izby Celnej w C. Dodanie więc przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celne spowodowało wprowadzenie innej sprawy, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Niewątpliwie stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Organ orzekający wydając zaskarżoną decyzję powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wskazywałoby, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczno-reformatoryjny. Tymczasem analiza sentencji tej decyzji nie pozwala stwierdzić, jakie w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Użyte w sentencji zaskarżonej decyzji sformułowania "uchyla decyzję (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka" oraz "winno być" nie odpowiadają bowiem brzmieniu przywoływanego już wcześniej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy, który uchyla decyzję organu I instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, tym niemniej to właśnie rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji i nie jest dopuszczalne aby tego rodzaju wadliwość można było usunąć przez odwołanie się do uzasadnienia decyzji. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji nie było możliwe przeprowadzenie kompleksowej oceny zgodności z prawem materialnym zawartych w tej decyzji rozstrzygnięć. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający winien mieć również na uwadze, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w celu usunięcia wadliwości decyzji wydanej w I instancji, jeżeli wadliwość ta polega na błędnym oznaczeniu adresu strony, do której dane rozstrzygnięcie administracyjne zostało skierowane. Wskazać należy także, że obowiązkiem organu jest wskazanie w decyzji podstawy swojej właściwości do wydania danego rozstrzygnięcia, o ile nie wynika ona wprost z przepisu ustawy. Skoro ustawa konsolidacyjna nie zawiera przepisów szczególnych, które określałyby odmiennie kwestię właściwości organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, zastosowanie powinny mieć w tym zakresie regulacje zawarte w ustawie o Służbie Celnej i aktach prawnych wydanych na podstawie obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji art. 284 Kodeksu celnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., orzeczono jak w sentencji.