IV SA/Gl 243/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A sp. z o.o. w W. kwotę [...]zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 5, 11, ust. 12 pkt 1 i 2, ust. 13, 13a, 14b i ust. 15 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) nałożył na A Spółka z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości [...]zł. Karę tę nałożono z uwagi na przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i nie uiszczenia opłaty za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr [...] w R. za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona zajmuje pas drogowy drogi powiatowej nr [...] w R. poprzez lokalizację w nim urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami, zarządzania ruchu drogowego na mocy zezwolenia z dnia [...]r. Spółka nie uiściła opłaty za kolejny okres, a urządzenie znajduje się wciąż w pasie drogowym. Zatem strona zajmuje pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i zobowiązana jest do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że wzywał stronę postępowania do uregulowania swojego statusu prawnego i przed wydaniem decyzji zapewnił jej czynny udział w postępowaniu, jak również przedstawił metodologię ustalenia wysokości nałożonej kary. Odwołanie od decyzji tej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosło A Spółka z o.o. w W.. W odwołaniu tym Spółka wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wpierw przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. W motywach odwołania Spółka podniosła, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym jest opłatą coroczną, jednakże takie unormowanie wprowadzone zostało do tej ustawy z dniem 4 października 2005 r., natomiast Spółka umieściła stosowne urządzenie techniczne w pasie drogowym w poprzednim stanie prawnym. Ówczesny stan prawny, zdaniem odwołującej się Spółki przewidywał, że opłata ta ma charakter jednorazowy i odwołująca się Spółka taką opłatę uiściła. W dalszej części odwołania przedstawiono pogłębioną argumentację przemawiającą za przedstawionym stanowiskiem w sprawie. W tym zakresie odwołująca się Spółka, powołała się na opinię Ministerstwa Infrastruktury sformułowaną w piśmie z dnia [...]r., w której stwierdzono, że zmienione przepisy art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych dotyczą urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, które są umieszczone po dniu wejścia w życie zmienionych przepisów. Jeżeli zatem urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego są już umieszczone w pasie drogowym to nie ma potrzeby wydawania decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia tych urządzeń. Nadto odwołująca się Spółka podniosła, że nie rozumie, na jakiej podstawie organ wyliczył karę za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. a nie do dnia wydania przedmiotowej decyzji, jak również wskazała na uchybienie formalne polegające na przywołaniu w podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] r. bez wskazania publikacji tego aktu normatywnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał odpowiednie przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące przedmiotowej sprawy. Zdaniem tego organu odwołująca się Spółka wnioskiem z dnia [...]r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w R. w celu wykonania remontu kapitalnego [...] na okres od [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2005 r. Wniosek ten załatwiony został pozytywnie decyzją z dnia [...]r. i w decyzji tej wskazuje się w pkt [...], iż pouczono o konieczności złożenia nowego wniosku 3 miesiące przed wygaśnięciem tego zezwolenia, celem uzyskania nowego zezwolenia na kolejny okres. Nadto organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]r. przypomniał o ciążącym na Spółce obowiązku uiszczenia opłaty rocznej, a pismem z dnia [...]r. uruchomił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Skoro Spółka nie wystąpiła o ustalenie opłaty, to zajmuje pas wskazanej drogi bez zezwolenia, a stosownie do postanowień art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z przepisami tej ustawy. Naliczenie tej kary ma charakter obligatoryjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w imieniu A Sp. z o.o. w W. wniósł pełnomocnik radca prawny A. L.. W skardze tej zarzucił wskazanej decyzji naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 40 ustawy o drogach publicznych; bezpodstawne orzeczenie o karze pieniężnej za czas przyszły względem daty orzekania, jak również bezpodstawne przyjęcie, iż uchwała Rady Powiatu W. stanowiąca podstawę wymierzenia kary została we właściwy sposób opublikowana i stanowi prawo miejscowe. W motywach skargi podniesiono, że istota sporu pomiędzy organami administracji obu instancji a skarżącą Spółką sprowadza się do tego czy w kontekście treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter opłaty jednorazowej czy też jest to opłata uiszczana corocznie. Zdaniem Spółki wskazana opłata ma charakter jednorazowy i została przez Spółkę uiszczona, zatem nie znajduje ona podstaw do uiszczania kolejnych opłat, a tym samym do nakładania na nią kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ramach uzasadniania swojego stanowiska przywołano treść istotnych dla sprawy przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, jak również przepisów zmienionych mocą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), a obowiązujących od 4 października 2005 r. Stanowisko swoje skarżąca Spółka oparła również o opinię Ministra Infrastruktury z dnia 23 maja 2005 r. Nadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na jakiej podstawie organ wyliczył karę za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. Zdaniem pełnomocnika nie jest jasne, czym kierował się organ pierwszej instancji przy ustalaniu terminu do końca roku kalendarzowego, gdyż w ten sposób orzeczono karę na okres przyszły, bezpodstawnie zakładając, że stan ten będzie trwał. Zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji zarzucono, że zawierają ona uchybienia formalne, które polegają na tym, że w decyzjach tych powołuje się na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie określenia stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na drogach powiatowych Powiatu W., jednakże brak jest podania organu promulgacyjnego, a tym samym nie jest jasne czy wskazana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz przedstawiło rozbudowaną argumentację przemawiającą za podjęciem takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi tej organ odwoławczy przeprowadził rozbudowaną analizę przepisów ustawy o drogach publicznych, uwzględniającą zmiany tej ustawy, jak również aktów wykonawczych do niej na przestrzeni szeregu lat i doszedł do przekonania, że opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter opłaty corocznej, a zatem organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na skarżącą Spółkę karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymało z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd Administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, w tym także z innych powodów niż wskazała to skarżąca Spółka. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę, na fakt, że stosownie do postanowień art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz do załatwienia sprawy i jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie występują istotne wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, które uniemożliwiają pozytywną ocenę zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...]r. mocą, której zezwolono A Spółka z o.o. w W. na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym przy ul. [...] w R. w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2005 r. i ustalono opłatę w wysokości [...]zł, jednocześnie zamieszczono w niej warunki korzystania z zezwolenia. Jednakże część tych warunków nie odnosi się do przedmiotowego zezwolenia, ponieważ dotyczy umieszczenia w pasie drogowym reklamy, a o umieszczenie takowej skarżąca Spółka nie występowała, jak również kwestia reklamy nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Z treści tego zezwolenia nie wynika, czy dotyczy ono umieszczenia w pasie drogowym nowego urządzenia, czy też wymiany już istniejącego na nowe. Wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla oceny stanu prawnego, który winien był być wykorzystany w sprawie. Zgodnie, bowiem z treścią art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) z dnia złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia tj. z dnia [...]r. istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont wskazanych obiektów budowlanych i urządzeń należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi. Stosownie natomiast do postanowień art. 40 ust. 2 tejże ustawy zajęcie pasa drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi i dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż powyższe. Oznacza to, że ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje, a mianowicie remont urządzeń, które już się w pasie drogowym znajdują oraz umieszczenie w tym pasie nowego urządzenia infrastruktury technicznej nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z przywołanej podstawy prawnej we wskazanej powyżej decyzji z dnia [...]r. nie wynika w sposób jednoznaczny w oparciu, o które przepisy ją wydano, ponieważ zamieszczono w niej zarówno art. 39 ust. 3 jak i art. 40 ustawy o drogach publicznych. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki dołączył do akt sprawy wniosek z dnia [...]r. o umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Z treści tego wniosku wynika, że Spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonanie remontu kapitalnego [...] oraz wskazała okres, na jaki ubiega się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak również jego powierzchnię. Przedstawione okoliczności pozwalają uznać, że Spółka występowała o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem wykonania remontu urządzenia infrastruktury technicznej, które już było zlokalizowane w pasie drogowym a nie o umieszczenie takiego urządzenia w tymże pasie. Ustalenie to ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ o ile wspólne są regulacje dotyczące ustalenia wysokości opłaty za zajęcie tegoż pasa, to odmienne są regulacje, gdy idzie o ustalenie czy mają one charakter jednorazowy czy coroczny. Zatem jeżeli skarżąca Spółka występowała o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem wykonania remontu już istniejącego urządzenia infrastruktury technicznej to tym samym wskazała termin, w jakim będzie zajmowała ten pas drogowy dla realizacji tego celu. Jeżeli w następstwie przeprowadzonej wymiany wskazanych urządzeń nastąpi wymiana w następstwie, której nowe urządzenie zajmowało będzie dotychczasową powierzchnię to w stosunku do tego urządzenia nie będą naliczane żadne inne opłaty, natomiast gdyby nowe urządzenie zlokalizowane w pasie drogowym zajmowało większą powierzchnię od dotychczasowego, to jego właściciel obowiązany byłby do uiszczania opłat za różnicę między dotychczasową powierzchnią zajmowaną przez urządzenie a nową powierzchnią zajmowaną przez to urządzenie. Należy rozważyć także i drugą możliwość sprowadzającą się do tego, że przedmiotem wskazanego zezwolenia byłoby umieszczenie w pasie drogowym nowego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Następstwem takiego zezwolenia byłoby ustalenie opłaty, przy czym co już było sygnalizowane organy administracji utrzymują, że opłaty te mają charakter periodyczny i są uiszczane corocznie, natomiast skarżąca Spółka dowodzi, że opłata ta ma charakter jednorazowy. Przyjdzie zauważyć, że w trakcie prowadzonego postępowania zmianie uległy przepisy dotyczące tej materii, otóż mocą ustawy z dnia 20 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) z dniem 4 października 2005 r. wprowadzono unormowania, z których wynika, że w wyniku umieszczenia w pasie drogowym nowego urządzenia infrastruktury technicznej uiszczane są opłaty roczne. Ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, zatem na pewno ma zastosowanie do tych urządzeń, które będą umieszczane w pasie drogowym po wejściu jej w życie, natomiast sporna jest kwestia dotycząca uiszczania opłat rocznych za urządzenia już wcześniej umieszczone w pasie drogowym. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym względzie występuje rozbieżność stanowisk, ponieważ w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1027/05 orzeczono, że opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłat w drugim i kolejnych latach funkcjonowania urządzenia w pasie drogowym. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 259/05 uznano, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalania opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza unormowań art. 40 ustawy o drogach publicznych pozwala uznać, że ustawa ta w brzmieniu obowiązującym do 4 października 2005 r. przewidywała jedną opłatę za zajęcie pasa drogowego ponieważ opłata ta była powiązana z udzielonym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i uiszczana była w określonym terminie, po tym jak decyzja ją ustalająca stała się decyzją ostateczną. Oznacza to, ze Sąd, we wskazanym zakresie, nie podzielił argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy, zwłaszcza w odpowiedzi na skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań, lecz przyjmuje, że skarżąca Spółka zobowiązana jest do uiszczania opłat rocznych. Przedstawione powyżej rozważania mają istotne znaczenie, ponieważ jak wynika z zawiadomienia organu pierwszej instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...]r., zostało ono uruchomione w sprawie umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w R., a w decyzji tegoż organu wskazano, że kara została wymierzona w związku z przekroczeniem przez stronę terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i nie uiszczenia opłaty za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej Spółce karę za przekroczenie terminu zezwolenia i za umieszczenie nowego urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Jednakże jak zostało to już zasygnalizowane powyżej organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia, czy skarżąca Spółka zakończyła przedmiotowy remont oraz czy nowe urządzenie infrastruktury technicznej odpowiada temu, które znajdowało się w pasie drogowym przed wydaniem zezwolenia. Oznacza to, że organ pierwszej instancji uruchomił postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bez wcześniejszego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tym samym organ ten dopuścił się naruszenia przywołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego nie dostrzegł występującego uchybienia. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 40 ust. 12 w związku z treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zatem wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji przyjdzie poruszyć kolejne zagadnienie związane z zaskarżoną decyzją, a mianowicie czy organy administracji zasadnie uruchomiły postępowanie administracyjne oraz orzekły o nałożeniu na skarżącą Spółkę karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wpierw należy przybliżyć treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim karę pieniężną wymierza się za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi; z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy. Wskazany przepis w sposób enumeratywny wymienia przypadki, w których organ administracji wymierza karę za zajęcie pasa drogowego, a zatem wypełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie daje organowi administracji uprawnienie do uruchomienia takiego postępowania. Jak zostało to już podniesione w ramach wcześniejszych rozważań organ pierwszej instancji uruchomił przedmiotowe postępowanie i jako podstawę jego uruchomienia wskazał treść art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, a zatem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Oznacza to, że organ pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca zajęła pas drogi bez zezwolenia i przekroczyła termin udzielonego zezwolenia. Zdaniem Sądu przywoływany przepis został w rozpatrywanej sprawie wadliwie zastosowany, ponieważ organy administracji nie określiły w sposób jednoznaczny uchybienia, jakiego dopuściła się strona skarżąca. Nałożenie przez organ administracji publicznej kary o charakterze administracyjnym nakłada na ten organ obowiązek dokładnego i starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia wszystkich możliwych do wystąpienia przesłanek związanych z zaistniałą sytuacją uzasadniającą nałożenie takiej kary. Z zestawienia wskazanych przesłanek nałożenia kary pieniężnej wynika, że każda z nich odnosi się do innej sytuacji faktycznej i w zasadzie przesłanki te nie powinny występować kumulatywnie, co nie oznacza, że w wyjątkowych sytuacjach z tego typu sytuacją organ administracji się nie spotka. Zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi odnosi się jedynie do tych sytuacji, w których ktoś zajmuje ten pas celem wykonania w nim określonych działań lub postawienia jakichś urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną drogi. Regulacja ta nie odnosi się do takich sytuacji, która występuje w rozpatrywanej sprawie, ponieważ skarżący w okresie poprzedzającym uruchomienie przedmiotowego postępowania nie zajmował pas drogowy. Z kolei przesłanka wymieniona w art. 40 ust. 12 pkt 2 cytowanej ustawy – z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu dotyczy takich sytuacji, kiedy podmiot dysponuje zezwoleniem określającym czasokres, przez który może zajmować pas drogowy, jednakże zajmuje go także po jego upływie. W niniejszej sprawie wymieniona przesłanka mogłaby być wykorzystana, jedynie wówczas gdyby przyjąć, że skarżąca Spółka zobowiązana jest do uzyskiwania corocznie zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego. Przyjdzie podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącej Spółki, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji poprzez sposób, w jaki określiły czasokres, za który została wskazana kara nałożona. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji kara została nałożona i obliczona za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., a zatem od momentu wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego do końca roku kalendarzowego. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...]r. a decyzja organu odwoławczego w dniu [...]r. Oznacza to, że kara została wymierzona nie za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, lecz za z góry określony czas. Stosownie do brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych karę pieniężną wymierza się za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi; z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy. Z treści wskazanego przepisu wynika, że kara może być wymierzona jedynie za czas przeszły, natomiast nie może ona być wymierzana na przyszłość. Jak zostało powyżej zaznaczone, pełnomocnik organu odwoławczego w trakcie rozprawy sądowej podzielił stanowisko strony skarżącej, że faktycznie zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zawiera wskazane uchybienie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem postanowień art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszony w skardze zarzut dotyczący braku formalnego zaskarżonej decyzji polegający na nie podaniu organu promulgacyjnego, w którym została opublikowana uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...]r. [...]nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawidłowo wydana decyzja winna zawierać przywołanie podstawy prawnej, w tym również aktów prawa miejscowego, jeżeli stanowią one podstawę wydania decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przywołał w podstawie prawnej wskazaną uchwałę, jednakże nie podał, gdzie została ona opublikowana. Można się zgodzić ze skarżącą Spółką, że jest to uchybienie, jednakże uchybienie to nie ma żadnego wpływu na prawidłowość podjętej decyzji jak również utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Zarzut ten byłby zasadny, gdyby przedmiotowa uchwała nie była opublikowana i powszechnie dostępna, natomiast jak wynika z akt administracyjnych uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji. Organ ten winien stosownie do wskazań zawartych w niniejszym wyroku przeprowadzić postępowanie dowodowe, a następnie podjąć rozstrzygnięcie. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji nałożono na skarżącą Spółkę karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że decyzja ta nie może być wykonywana. O kosztach postępowania Sąd orzekał stosownie do postanowień art. 200 wyżej wymienionej ustawy, jak również § 6 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.