IV SA/Gl 247/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w C., na podstawie art. 32 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej ustawą konsolidacyjną, przedstawił J. W. propozycję przeniesienia z dniem [...] z Izby Celnej w C. do pełnienia służby w Izbie Celnej w P. Skarżąca odmówiła przyjęcia przedstawionej jej propozycji. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia[...] Nr[...] zwolnił J. W. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia powyższej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 i art. 81 ust. 1 a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia stanowi podstawę do zwolnienia ze służby. Z uwagi na fakt, że skarżąca jest funkcjonariuszem celnym służby stałej, okres do zwolnienia ze służby, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, wynosi 3 miesiące od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że propozycja została jej złożona z dniem [...] co naruszało dyspozycję art. 32 ustawy konsolidacyjnej. W przepisie tym ściśle określono trzymiesięczny termin dla złożenia propozycji przeniesienia, który liczony od dnia ogłoszenia ustawy upłynął w dniu 6 listopada 2003r. Skoro propozycja była złożona w dniu [...] 10-dniowy termin do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji upływał w dniu [...]. Tymczasem decyzja o zwolnieniu ze służby wydana została już w dniu [...] tj. trzy dni po złożeniu propozycji przeniesienia. Zdaniem skarżącej w dniu [...] doręczono jej pismo Dyrektora Izby Celnej w K., z którego jasno wynikało, że wyrażone oświadczenie woli będące propozycją zostaje złożone z dniem [...] Nadto skarżąca zarzuciła, że proponowana zmiana miejsca pełnienia służby jest niezgodna z treścią Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r., który to Protokół Dyrektor Izby Celnej w K. uznał za wiążący. Pismem z dnia [...] skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w K. o przywrócenie jej do pracy w służbie stałej. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] Nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), uchylił decyzję [...] z dnia [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł w ten sposób, że do dotychczas powołanych przepisów: art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) w dodał art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. W pozostałej części decyzja utrzymana została w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił uzupełnić podstawę zwolnienia ze służby o przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003r. (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, z dniem 1 listopada 2003r. zniesiona został Izba Celna w C. Zanim to jednak nastąpiło funkcjonariusze celni i pracownicy otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Tak więc ten przepis, obok art. 32 ustawy konsolidacyjnej winien znaleźć się w podstawie prawnej decyzji z dnia 13 listopada 2003r. W ramach kompetencji reformatoryjnych, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy władny jest uchylić decyzję w części dotkniętej wadą prawną i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji I instancji lub nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje zatem konieczności uchylenia takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jako organ powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy może bowiem takie uchybienie naprawić powołując właściwą podstawę prawną decyzji organu I instancji. Nadto organ orzekający wskazał, że propozycja przeniesienia złożona została w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, a jej rozpatrywanie nie odbywało się według kryteriów określonych w Porozumieniu zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie art. 32 ustawy konsolidacyjnej poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 7 oraz art. 75 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego. Skarżąca wskazała, że przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie odnosi się w ogóle do kwestii alokacji kadr Służby Celnej, a jedynie reorganizuje aparat skarbowy podległy ministrowi finansów poprzez przesunięcie niektórych kompetencji pomiędzy organami podatkowymi i organami celnymi, tworząc jednocześnie możliwość przepływu kadr pomiędzy tymi organami, aby umożliwić realizację nowych kompetencji Służby Celnej i organów skarbowych. Natomiast kwestia przeniesień funkcjonariuszy celnych w ramach Służby Celnej regulowana jest ustawą o Służbie Celnej. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem zastosowanie art. 32 pomiędzy Izbami Celnymi w różnych województwach. Zdaniem skarżącej wprowadzenie – na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy – dodatkowej podstawy prawnej w postaci art. 26 ust. 7 stawy o Służbie Celnej, nie stanowi w istocie uzupełnienia tej podstawy lecz podstawę zupełnie nową i niezależną, wywołującą całkowicie nowe konsekwencje natury faktycznej i prawnej. Powoduje to w rezultacie sytuację, że powodem zwolnienia ze służby miałaby być likwidacja Izby Celnej w C. Tymczasem decyzję z dnia [...]o zwolnieniu ze służby uzasadniano jedynie odmową przyjęcia propozycji alokacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ orzekający wyjaśnił, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza celnego był zarówno art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, jak i art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Działając jako organ odwoławczy w ramach kompetencji reformatoryjnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, był uprawniony do usunięcia wady decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci braku podstawy prawnej, tj. art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że J. W. w dniu [...] wystąpiła do Ministra Finansów o przeniesienie służbowe do Izby Celnej w P., lecz do chwili udzielenia odpowiedzi na skargę, nie wpłynęło do organu stanowisko zajęte w tej materii przez Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, czynności i inne akty organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkująca ich nieważnością (art. 145 § 1 p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada ta jest realizowana w postępowaniu administracyjnym. W art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidziano, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl tej zasady sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w wyniku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez uprawniony podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie zaś przez organ II instancji poza te granice stanowi naruszenie omawianej zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w zależności od dokonanych ustaleń wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, uchyla tę decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Z regulacji tej wynika zatem, że wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może więc rozszerzać zakresu sprawy rozstrzygniętej w I instancji, ani też zmieniać rodzaju sprawy, gdyż nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym w judykaturze, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wadliwości, która skutkowałaby uchyleniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy może bowiem wskazane uchybienie naprawić, powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże od razu należy zastrzec, że błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji o tej samej treści (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983r., I SA 472/83, ONSA 1983/2/59). Tego rodzaju "korekta" dokonana przez organ odwoławczy nie prowadzi do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonania zmiany w sentencji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, a więc przedmiotu rozstrzygania, określając odmiennie niż to uczynił organ I instancji w zakresie praw i obowiązków stron postępowania, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na przepisach niewłaściwej przedmiotowo ustawy lub powołano w niej jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy tylko jednego aktu prawnego, co jego zdaniem nie daje pełnego obrazu sprawy, powinien ocenić czy działanie organu I instancji miało w ogóle oparcie w przepisach prawa i dokonać właściwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ orzekający w decyzji z dnia [...] jako materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącej ze służby wskazał art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. Natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...] wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, poza wyżej wskazanym przepisem, powołano również art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego doprowadziło więc do sytuacji, w której nie wiadomo jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. W szczególności czy rozstrzygnięcie to zapadło z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej (odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w P.) czy też jego podstawę stanowił art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej (likwidacja Izby Celnej w C.). Zdaniem Sądu wskazane powyżej przepisy zawierają dwie odrębne regulacje prawne odnoszące się do różnych trybów zwolnienia ze służby. Przepis art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jeżeli następuje likwidacja urzędu lub jego reorganizacja związana ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] powodem wydania tego rozstrzygnięcia była jedynie odmowa przyjęcia przez skarżącą propozycji przeniesienia do pełnienia służby w Izbie Celnej w P., a nie likwidacja Izby Celnej w C. Dodanie więc przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celne spowodowało wprowadzenie innej sprawy, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Niewątpliwie stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Organ orzekający wydając zaskarżoną decyzję powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wskazywałoby, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczno-reformatoryjny. Tymczasem analiza sentencji tej decyzji nie pozwala stwierdzić, jakie w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Użyte w sentencji zaskarżonej decyzji sformułowania "uchyla decyzję (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka" oraz "winno być" nie odpowiadają bowiem brzmieniu przywoływanego już wcześniej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy, który uchyla decyzję organu I instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, tym niemniej istotę decyzji stanowi jej rozstrzygnięcie i nie jest dopuszczalne aby tego rodzaju wadliwość można było usunąć przez odwołanie się do uzasadnienia decyzji. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji nie było możliwe przeprowadzenie kompleksowej oceny zgodności z prawem materialnym zawartych w tej decyzji rozstrzygnięć. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający powinien odnieść się także do podniesionego przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu niedochowania ustawowego terminu pomiędzy złożeniem propozycji przeniesienia, a wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Na marginesie dodać należy również, że obowiązkiem organu jest wskazanie w decyzji podstawy swojej właściwości do wydania danego rozstrzygnięcia, o ile nie wynika ona wprost z przepisu ustawy. Skoro ustawa konsolidacyjna nie zawiera przepisów szczególnych, które określałyby odmiennie kwestię właściwości organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, zastosowanie powinny mieć w tym zakresie regulacje zawarte w ustawie o Służbie Celnej i aktach prawnych wydanych na podstawie obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji art. 284 Kodeksu celnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., orzeczono jak w sentencji.