IV SA/Gl 248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją - Rachunkiem z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 122 poz. 851 z 2006r. oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193 ) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył K. D. – współwłaściciela Centrum Medycznego "A" S.C. z siedzibą w S. opłatą w wysokości [...] zł za przeprowadzenie w dniu [...] r. kontroli sanitarnej. W uzasadnieniu opisanej decyzji wskazano, iż w toku kontroli sanitarnej obiektu przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono brak zastosowania odzieży ochronnej w trakcie świadczenia usług medycznych przez lekarza K. D.. W związku z powyższym, na podstawie powołanych w postawie materialnoprawnej decyzji przepisów obciążono stronę postępowania za czynności związane z przeprowadzeniem kontroli należnością w wysokości [...], a z czynności związane z opracowaniem decyzji kwotą [...] zł. Decyzję tę zakwestionował K. D. wskazując, iż Inspektor Sanitarny w S. wydał decyzję nie zważając, że na skutek skargi strony od innej decyzji wydanej przez ten sam organ, sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Zdaniem odwołującego, do czasu zakończenia sprawy sądowoadministracyjnej i uzyskania prawomocnego wyroku następuje wstrzymanie wykonania decyzji. Odwołujący stwierdził, iż nie neguje prawa organów inspekcji sanitarnej do kontroli sanitarnych i wydawania zaleceń związanych z zapewnieniem ochrony zdrowia, jednakże jego zdaniem niedopuszczalne jest, aby kontrolujący organ decydował o rodzaju stroju ochronnego lekarza rodzinnego. Odwołujący oświadczył, iż w czasie kontroli sanitarnej lekarz był odpowiednio ubrany. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił na podstawie przedstawionej dokumentacji, iż w dniu [...]r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przeprowadził kontrolę sanitarną Centrum Medycznego "A" S.C. M. D. & K. D. z siedzibą w S.. W ramach kontroli, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stosowania procedur higieniczno – zdrowotnych zgodnie z protokołem Nr [...] z dnia [...]r. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych stanowi podstawę do obciążenia strony winnej niezachowania wymogów sanitarnych kosztami kontroli, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przywołując § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej organ wskazał, iż wysokość opłat za badania oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Na tej zatem podstawie organ I instancji obciążył kosztami przeprowadzenia kontroli na łączną kwotę [...] zł współwłaściciela Centrum Medycznego "A" S.C. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na czas postępowania sądowoadministracyjnego w innej sprawie organ zaprzeczył stanowisku strony i wskazał, iż zaskarżona decyzja jest ostateczna. Przywołana decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. została zaskarżona przez K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zauważył, iż organ inspekcji sanitarnej wydał zaskarżoną decyzję na podstawie normy prawnej, która zagadnienie traktuje jedynie ogólnie, a zgodnie z wymogami procedury administracyjnej obowiązkiem organu jest wskazanie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakie przepisy prawa zostały naruszone, co uniemożliwia mu obronę. Powołano się bowiem jedynie na uprawnienie do przeprowadzenia kontroli, a więc formalną stronę sprawy. W skardze zauważono, iż w toku postępowania strona nie polemizowała z uprawnieniem organu do przeprowadzenia kontroli, a z faktem, iż wyniki tej kontroli oparte zostały na jednostronnym uznaniu podmiotu przeprowadzającego kontrolę. Skarżący przywołał przepis art. 11 ust. 2 pkt 4 zawarty w ustawie z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. Nr 234 poz. 1570 ) i stwierdził , iż brak w nim wskazań, co do konkretnych środków ochrony, jakie powinny być stosowane. Ponad powyższe strona skarżąca stwierdził, iż jej odwołanie nie zostało należycie przeanalizowane przez organ II instancji. W konsekwencji przedstawionej w skardze argumentacji uznano, iż w zaskarżonej decyzji uchybiono zasadzie wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując, iż przeprowadzona w Centrum Medycznym "A" S.C. kontrola wykazała uchybienia wynikające z nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno-zdrowotnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zaznaczył, iż stwierdzone nieprawidłowości opisane zostały podczas kontroli ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć, sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także prawidłowość zastosowanej w sprawie interpretacji tego prawa. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134§1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w jego brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego zapisu jednoznaczny wniosek, iż wydawane w toku nadzoru sanitarnego decyzje muszą w pełni odpowiadać wymogom decyzji administracyjnych, a organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek ściśle przestrzegać reguł proceduralnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek częściowo z innych niż podniesione w niej przyczyn. Jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a to zasada prawdy obiektywnej przedstawiona w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celowi temu służyć ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z wyniku którego organ ma obowiązek złożyć sprawozdanie w sporządzanym z urzędu uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W tym też uzasadnieniu strona ma prawo znaleźć wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a także umówienie przepisów stanowiących prawno-materialną podstawę stanowiska organu. Obowiązki te wiążą organ nie tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz odnoszą się również do organu odwoławczego. W wyniku wniesionego odwołania postępowanie prowadzone jest bowiem ponownie w całym zakresie, a do organu odwoławczego należy nie tylko rozważenie słuszności zarzutów odwoławczych lecz samodzielne dokonywanie oceny faktów i prawa. Powracając na grunt badanej sprawy zważyć należy, iż decyzja w przedmiocie pobrania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga ustalenia czynności, jakie organ wykonał podejmując działalność z zakresu nadzoru sanitarnego oraz sprecyzowania kosztów wykonania tych czynności. Nie jest to bowiem opłatą za sprawowanie nadzoru lecz za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej. Określenie w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przewidzianą tam opłatę, ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w to toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego) kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokości określonych przez organ kosztów. Zgodnie z treścią ust. 2 przywołanego przepisu za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Fakt naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych musi przeto zostać jednoznacznie wywiedziony w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, jako że stanowi jedyną podstawę do nałożenia opłaty na kontrolowany podmiot. Zwrócić trzeba przy tym uwagę na zawartą w treści art. 6 k.p.a. regulację nakazującą organowi, zgodnie z zasadą praworządności, działać wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa, konsekwentnie do której naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zarzucanych kontrolowanemu podmiotowi musi wprost wynikać z obowiązujących norm prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wskazanie w decyzji organu I instancji , iż " w toku kontroli sanitarnej ...stwierdzono brak zastosowania odzieży ochronnej". Bez wskazania podstawy prawnej, która nakładała by bezpośredni obowiązek noszenia przez lekarza rodzinnego, w jego gabinecie fartucha ochronnego, takie stwierdzenie nosi cechy arbitralności i jest niedopuszczalne z punktu widzenia przywołanego art. 6 k.p.a., a także art. 7 procedury administracyjnej. Zważyć przyjdzie, iż organ uznał za uchybienie ze strony skarżącego – "brak fartucha ochronnego podczas świadczenia usług medycznych". Charakter świadczonych przez skarżącego usług medycznych , jaki miał miejsce w czasie prowadzonej przez organ kontroli nie został opisany. Art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) odnosi się do ściśle określonych sytuacji związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz innych czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich, o czym świadczy tytuł rozdziału, w którym norma ta została usytuowana. Jeśli zatem świadczenia medyczne wykonane przez skarżącego nie miały takiego charakteru, trudno jest uznać za słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem inspektora sanitarnego było zatem opisać spostrzeżone w ramach kontroli fakty i przywołując właściwą normę prawną wykazać, na czym polega jej naruszenie. Wskazać trzeba również, co słusznie podniósł skarżący, iż sprawdzenie faktów wymagało od organu podjęcia wszelkich dostępnych działań. Postawienie określonych zarzutów bez sprawdzenia ich zasadności zaprzecza zasadzie prawdy obiektywnej, a także regułom postępowania dowodowego wyznaczono w procedurze administracyjnej. Nie można przeto odmówić słuszności argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, iż zarzut nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno-zdrowotnej nie został skarżącemu udowodniony. Jako istotne uchybienie proceduralne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, należy także potraktować brak określenia i uzasadnienia wysokości opłaty obciążającej skarżącego. Zwrócić należy uwagę, iż w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193) wskazano w oparciu o jakie koszty poniesione w związku ze sprawowanym nadzorem ustala się wysokość pobieranych przez organy inspekcji sanitarnej opłat. W § 3 cyt. rozporządzenia wymienione zostały koszty bezpośrednie wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności, a w § 4 rozporządzenia koszty pośrednie wpływające na wysokość pobieranej opłaty. W obu decyzjach wydanych w sprawie rozstrzygnięcie tej kwestii dokonane zostało w sposób całkowicie arbitralny. Określenie "czynności związane z przeprowadzeniem kontroli i czynności związane z opracowaniem rachunku" powołane w wydanej w sprawie decyzji organu I instancji nie znajduje odniesienia ani do unormowania zawartego w § 3 ani też w § 4 cyt. rozporządzenia. Powyższe nieprawidłowości uszły uwadze organu odwoławczego, który nie tylko uchybił obowiązkowi wynikającemu z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ale nadto naruszył obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Powtórzyć należy, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8 s. 147). Mając przeto na względzie wykazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezbędne w celu końcowego załatwienia spawy objętej skargą skorzystać z uprawnienia nadanego mu treścią art. 135 p.p.s.a. i odniósł się także do decyzji organu I instancji. W ponownym postępowaniu obowiązkiem Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. będzie wskazywać fakty, które uznane zostały za naruszenie przez skarżącego zasad higieniczno-zdrowotnych, przedstawić dowody, z których organ wyprowadził twierdzenie o wystąpieniu wskazanych faktów, a następnie przedstawić regulację prawną, z której wprost wynikać będzie przypisywane skarżącemu zaniedbanie. W przypadku dokonania powyższych ustaleń organ wskaże, mając na względzie treść § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193) jakie koszty poniósł w wyniku przeprowadzonej kontroli i wykaże ich wysokość. Wydana w sprawie decyzja musi odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a. a w szczególności organ zwróci uwagę na treść art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący sporządzenie prawidłowego uzasadnienia swego stanowiska. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzonego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Tym samym spełnione zostaje wymaganie objętej przepisem art. 11 k.p.a. stanowiącym ,iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z przyczyn wskazanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.