IV SA/Gl 249/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007r., sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...], w oparciu o art. 6 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, póz. 734) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w trybie art. 104 k.p.a., odmówił A. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ ten ustalił, że powierzchnia użytkowa mieszkania zajmowanego przez stronę wynosi [...]m2 i jest większa od powierzchni normatywnej, która wynosi 35,00 m2. Średni miesięczny dochód strony wyniósł [...]zł i był wyższy od 175% najniższej emerytury, która w dacie orzekania przez organ I instancji wynosiła 562,58 złotych Wydatki na lokal w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wynosiły [...] zł, co w przeliczeniu na powierzchnię normatywną stanowiło [...] zł, a 90 % tej kwoty to [...]zł. Powyższą kwotę podwyższono o ryczałty za brak centralnego ogrzewania, za brak ciepłej wody, za brak instalacji gazowej, na łączną kwotą [...]zł. Uzyskaną kwotę tj. [...]zł pomniejszono o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o [...]zł (20 % z kwoty [...]zł), co dało dodatek mieszkaniowy w kwocie "-[...]zł". Oznacza to, że procent udziału własnego gospodarstwa domowego pokrywa wydatki, a zatem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W odwołaniu strona zakwestionowała przyjętą przez organ orzekający średnią miesięczną wysokość dochodów, wskazując, że pobiera rentę [...] w wysokości [...] zł. W dniu [...]r. zmarła matka odwołującego, z którą prowadziła wspólne gospodarstwo domowe i wszystkie koszty pogrzebowe pokrywała jako osoba najbliższa z uzyskanych z tego tytułu z PZU wypłat z polis ubezpieczeniowych w kwotach [...]zł i [...]zł. Podniósł odwołujący się, że przyjęta wysokość dochodu uwzględnia ostatni kwartał, a nie cały rok, który winien stanowić podstawę do obliczenia wysokości średniego dochodu. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). Organ ten ustalił, iż odwołujący się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...]m2. Jego dochód z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł [...]zł ([...] zł:3) i przekraczał 175% najniższej emerytury o [...]zł ([...]zł x 175%). Udział własny gospodarstwa domowego w pokryciu należności czynszowych wynosi zatem [...] zł. Na wydatki służące utrzymaniu mieszkania złożyły się; opłata za wodę i ścieki obliczona według zużycia [...] m3 na osobę ([...]zł x [...] m3) tj. [...]zł z uwzględnieniem norm zużycia wody określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70), gdyż mieszkanie nie jest wyposażone w wodomierze. Przyjęto stopień zużycia [...]m3x [...]zł, co stanowi kwotę [...]zł. Organ podał, że wydatki wynosiły [...]zł, co na powierzchnię normatywną stanowiło [...] złotych, z czego 90 % tej kwoty to [...]złotych. Podwyższono ją o ryczałt z tytułu braku lokalu centralnego ogrzewania ([...]zł), ciepłej wody ([...]zł) i instalacji gazu przewodowego ([...]zł). Uzyskaną kwotę [...] złotych pomniejszono o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...]zł (20 % z kwoty [...] złotych), a zatem obliczony na tej podstawie dodatek ma wartość ujemną, co oznacza, że łączne wydatki są niższe od kwoty, którą wnioskodawca zobowiązany jest sam pokryć. W końcowej części uzasadnienia organ przytoczył definicję dochodu zawartą w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z której wynika, że w tym zakresie bierze się pod uwagę dochód z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, co w odniesieniu do strony obejmowało okres od września [...]r. do listopada [...]r. Otrzymane przez wnioskodawcę w listopadzie [...]r. kwoty z polisy ubezpieczeniowej po śmierci matki ([...]+[...]) zł podlegają w całości doliczeniu dochodu. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zaś odwołanie chybione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się ponownego rozpoznania sprawy, podając, iż przy wyliczaniu kwoty dodatku mieszkaniowego błędnie przyjęto wysokość dochodu z ostatnich trzech miesięcy. Według wyliczeń strony dochód ten obejmował rentę [...] we wrześniu w wysokości [...]zł, w październiku w kwocie [...]zł, w listopadzie [...]zł powiększoną o łączną kwotę [...]zł z tytułu polisy ubezpieczeniowej po śmierci matki skarżącego, co stanowi kwotę [...] zł. Skarżący podniósł również, że lokal jest wyposażony w licznik wody i faktyczne zużycie wody przy rozliczeniu rocznym jest wyższe, niż przyjęte przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz akcentując, że na dochód gospodarstwa domowego skarżącego składały się renta w wysokości [...]zł ([...]zł brutto x 3), jednorazowy dodatek pieniężny w wysokości [...]zł, świadczenie z polisy ubezpieczeniowej skarżącego w wysokości [...]zł oraz [...]zł z polisy matki, co łącznie stanowiło kwotę [...]zł, tj. [...] złotych. Dochód zatem obliczony został prawidłowo, a różnica w wyliczeniach skarżącego wynika z przyjęcia dochodu z tytułu renty [...] netto, zamiast brutto. Organ podał również, że okoliczności dotyczące zaniżenia kwoty wydatków z tytułu opłat za wodę i ścieki nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przyjęcie wydatków w wysokości wskazanych przez stronę nie rzutuje na treść decyzji, z uwagi na zbyt wysoki dochód uzyskany przez stronę w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeto kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przy czym – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Oznacza to, że Sąd orzekający ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Należy wreszcie dodać, że z mocy art.135 tej ustawy jest władny oceniać legalność nie tylko decyzji zaskarżonej, ale też rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Uwzględniając te uprawnienia stwierdzić wypadło, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku (Dz.U. Nr 71, poz. 734). Treść art. 6 powołanej ustawy wskazuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od: łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należało odnotować, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodów gospodarstwa jednoosobowego. Natomiast przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż mechanizm wyliczenia, na podstawie którego organ II instancji zweryfikował sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego, uwzględniając przy tym treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie może być uznany za prawidłowy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt P 4/05 (OTK-A 5/2006, poz.55), orzekł o niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy. Przepis ten utracił moc z dniem 18 maja 2006 roku. Co prawda orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz stanowi ono wymienioną w art. 145a k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Taka zaś podstawa stanowi powód uchylenia decyzji po myśli art. 145 § 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie zatem od skutków tego wyroku i daty jego podjęcia musiał on wywołać uchylenie decyzji opartej o nielegalne przepisy prawa. Cytowane rozporządzenie było podstawą obu zapadłych w sprawie decyzji, przy czym wydano je na mocy całego (bez sprecyzowania jednostki) art. 9, a więc m.in. na podstawie wadliwej delegacji ustawowej, która w punkcie 1 ust. 1 upoważniała Radę Ministrów do uchwalenia wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal. Natomiast jego § 2 ust. 2 określał ułamek wydatków na mieszkanie, jakie mogły być przyjęte do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż zapadłe w sprawie decyzje oparte zostały o wadliwe przepisy prawne. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż "...ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności art. 6 ust. 1 oraz, że rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych w sposób samoistny kreuje odrębny od ustawowego reżim określania wysokości dodatku mieszkaniowego...". Co prawda w końcowym fragmencie orzeczenia stwierdził, iż sprawy dodatków mieszkaniowych w nowym stanie prawnym (po wydaniu wyroku z dnia 9 maja 2006 r.) mogą być rozstrzygane na podstawie ustawy, wszak w niniejszej sprawie wymaga to poczynienia nowych ustaleń i rozważań. Dotyczy to w szczególności obliczenia kwoty wydatków mieszkaniowych przyjętych przez organ do obliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Organy orzekające podały, że mieszkanie skarżącego nie jest wyposażone w wodomierze (brak łazienki i wc). Na tej podstawie uwzględniły przy wyliczeniach opłatę za wodę i ścieki przeliczoną według norm zużycia wody określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70). W ten sposób przyjęły, że powyższa opłata wynosi [...]zł ([...]m3 x [...]zł). Strona skarżąca podniosła, że mieszkanie od kilku lat wyposażone jest w liczniki wody, a opłata wynikająca z pisma z dnia [...] r. tj. kwota [...] złotych jest wyższa (zawiadomienie w aktach administracyjnych). W tym stanie rzeczy organ orzekający naruszył art. 7 i 77 k.p.a, nie starając się wyjaśnić okoliczności istotnych dla sprawy. Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty dotyczące zaniżenia wydatków z tytułu opłat za wodę i ścieki nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, jest nieprawidłowe. Dalsze uzasadnienie odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia zasadzające się na konkluzji, iż przyjęcie wydatków w wysokości wyższej doprowadziłyby do analogicznego stanowiska nie może być zaakceptowane. Rzeczą organu winno w pierwszej kolejności dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ma to miejsce wówczas, gdy organ w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Wyniki ustaleń stanu faktycznego muszą zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnianiu decyzji, co wyraźnie wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zawieranie zaś w uzasadnieniu hipotetycznych twierdzeń formułowanych w oparciu o zarzuty strony, co do wpływu przyjętej kwoty na wysokość wydatków mieszkaniowych, nie zaistniałoby, gdyby organ w sposób jednoznaczny ustalił, czy rzeczywiście mieszkanie skarżącego wyposażone jest w liczniki wody, czy też nie. Z tych powodów zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie wyjaśnienie sprawy w naprowadzonych kierunkach i ustalenie w sposób niebudzący zastrzeżeń wydatków gospodarstwa domowego strony skarżącej na użytek regulacji zawartej w powoływanej ustawie, a następnie poprawne obliczenie dodatku mieszkaniowego. Co mając na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji pominięto wyrzeczenie w przedmiocie jej wykonalności w trybie art.152 tej ustawy.