IV SA/Gl 249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr[...]; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 122 poz. 851 z 2006 roku) , art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U .Nr 234 poz. 1570) Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. po rozpatrzeniu protokołu Nr [...] z dnia [...] z kontroli w NZOZ A S.C. M.D. i K.D. w S. zarządził w terminie do dnia [...] roku zapewnienie stosowania środków ochrony osobistej tj. fartucha podczas świadczenia usług medycznych przez lekarza POZ K.D.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w czasie kontroli obiektu przeprowadzonych w dniach: [...] i [...] oraz [...] stwierdzono uchybienie w postaci braku stosowania odzieży ochronnej w trakcie świadczenia usług medycznych przez lekarza POZ K. D., co jest niezgodne z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234 poz.1570). Podniesiono, iż w przypadku nie wykonania lub niewłaściwego wykonania niniejszej decyzji w wyznaczonym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne, a w szczególności zostanie nałożona grzywna celem przymuszenia. W odwołaniu od tej decyzji K. D. domagał się jej uchylenia, wskazując, iż sprawa " w tym przedmiocie" toczy się przed WSA w Gliwicach. Podnosił, iż nie neguje uprawnień organu do wydawania zaleceń związanych z ochrona zdrowia, jednakże niedopouszczalne jego zdaniem jest by kontrolujący wydawał werdykt co do ustaleń jaki strój ochronny w danym przypadku winien stosować lekarz rodzinny. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przedstawionej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S dokumentacji ustalono, iż dnia [...] i [...] i [...] kontrole sanitarne przeprowadzone przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S, zgodnie z protokołami: nr [...] z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] i oraz nr [...] z dnia [...], wykazały uchybienie wynikające z nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno- zdrowotnej, a to brak fartucha ochronnego podczas świadczenia usług medycznych przez lekarza. Podniesiono, iż obowiązek noszenia fartucha wynika z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570), który stanowi iż , "kierownicy zakładów opieki zdrowotnej oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych." (...). podkreślono, że działania o których mowa w ust. 1 obejmują w szczególności w pkt 4 "stosowanie środków ochrony indywidualnej i zbiorowej w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych.". Organ odwoławczy wskazał, że fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej sprawie nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, ponieważ jest ona decyzją ostateczną i tym bardziej nie będzie wstrzymywało wykonania decyzji wydanej po przeprowadzeniu następnej kontroli w wypadku, kiedy decyzja ta nie jest jeszcze decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący K.D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że organ zarzucił stronie iż, jako lekarz wykonał badania bez nałożonego na sobie fartucha ochronnego. Tymczasem zarzut ten nie odpowiada stanowi faktycznemu. Podał, iż faktycznie lekarz nie posiadał fartucha ochronnego, ale nie wykonywał wówczas usług medycznych, a wypełniał jedynie czynności administracyjne. Skarżący zarzucił, iż organ nie wskazał podstawy prawnej wydanej decyzji. Podkreślił, iż organ nie opisał sytuacji faktycznej, ani przepisu jaki został w tym przypadku naruszony, przez co naruszył art. 107 § 1 i 2 k.p.a.. Tym bardziej, że przepis zawarty w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz leczeniu chorób zakaźnych u ludzi nie precyzuje expressis verbis jakie środki ochronne winien stosować lekarz rodzinny i ich używać. Skarżący podkreślił, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż w tym konkretnym przypadku, gdy lekarz rodzinny wykonywał jedynie czynności administracyjne, fartuch ochronny absolutnie nie był wymagany, a kontrolująca nie sprawdziła jakie czynności wykonywał lekarz rodzinny. Skarżący zauważył, iż okoliczności tej kontrolujący w ogóle nie brał pod uwagę, a instytucja odwoławcza oparła się jedynie na protokóle kontrolnym, bez dodatkowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z .dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie do treści art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w jego brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego zapisu jednoznaczny wniosek, iż wydawane w toku nadzoru sanitarnego decyzje muszą w pełni odpowiadać wymogom decyzji administracyjnych, a organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek ściśle przestrzegać reguł proceduralnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną. Jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a to zasada prawdy obiektywnej przedstawiona w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celowi temu służyć ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z wyniku którego organ ma obowiązek złożyć sprawozdanie w sporządzanym z urzędu uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W tym też uzasadnieniu strona ma prawo znaleźć wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a także omówienie przepisów stanowiących prawno- materialną podstawę stanowiska organu. Obowiązki te wiążą organ nie tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz odnoszą się również do organu odwoławczego. W wyniku wniesionego odwołania postępowanie prowadzone jest bowiem ponownie w całym zakresie, a do organu odwoławczego należy nie tylko rozważenie słuszności zarzutów odwoławczych, lecz samodzielne dokonanie oceny faktów i prawa. Godzi się także zwrócić uwagę na zawartą w treści art. 6 k.p.a. regulację nakazującą organowi, zgodnie z zasadą praworządności, działać wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa, co oznacza , iż w rozpatrywanej sprawie - naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zarzucanych kontrolowanemu podmiotowi musi wprost wynikać z obowiązujących norm prawnych. W niniejszej sprawie organ jako podstawę prawną wydanego zarządzenia o stosowaniu fartucha ochronnego przez lekarza wskazał art. 11 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) Przepis ten stanowi w ust. 1 , iż kierownicy zakładów opieki zdrowotnej oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych; a w ust. 2, że działania, o których mowa w ust. 1, obejmują w szczególności: 1) ocenę ryzyka wystąpienia zakażenia związanego z wykonywaniem świadczeń zdrowotnych; 2) monitorowanie czynników alarmowych i zakażeń związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywanych świadczeń; 3) opracowanie, wdrożenie i nadzór nad procedurami zapobiegającymi zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, w tym dekontaminacji: a) skóry i błon śluzowych lub innych tkanek, b) wyrobów medycznych oraz powierzchni pomieszczeń i urządzeń; 4) stosowanie środków ochrony indywidualnej i zbiorowej w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych; 5) wykonywanie badań laboratoryjnych oraz analizę lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej; 6) prowadzenie kontroli wewnętrznej w zakresie realizacji działań, o których mowa w ust. 1. Z powyższego zapisu - zdaniem Sądu - nie sposób wywieść wprost obowiązku używania fartucha ochronnego przez lekarza rodzinnego podczas świadczenia usług medycznych. Przepis ten stanowi bowiem o stosowaniu środków ochrony indywidualnej i zbiorowej, nie precyzując o jakie konkretnie środki chodzi i jakiej danej konkretnej sytuacji dotyczy stosowanie konkretnego środka ochronnego (fartucha, czepka, rękawic gumowych itp.). Szerszego wywodu w tej mierze organ w tym przypadku nie przeprowadził. Co istotne organ pominął w ogóle okoliczność, iż naprowadzony przez niego przepis ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) zamieszczony jest w rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zakażenia związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz innych czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich". Z powyższego wynika zatem - zdaniem Sądu - iż przepisy rozdziału 3 ustawy (w tym przepis art. 11) dotyczą tylko i wyłącznie sytuacji, kiedy chodzi o świadczenia zdrowotne, czy też inne czynności wykonywane w jednoznacznie sprecyzowanej przez ustawodawcę sytuacji, a mianowicie chodzi tu o czynności w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich. Z materiału sprawy absolutnie nie wynika, czy skarżący wykonywał tego rodzaju czynności medyczne, czy tez inne czynności medyczne związane z praca lekarza rodzinnego (stricte medyczne , czy też medyczno-administracyjne). Z sentencji decyzji organu I instancji wynika, że u podstaw jej wydania legła treść protokołu kontrolnego z [...]. Z kolei zapis w tymże protokole (w pkt IV) brzmi "brak fartucha ochronnego podczas świadczenia usług medycznych (...). W sposób oczywisty zatem zapis ten nie pozwala w ogóle na dokonanie oceny jakie konkretnie czynności wykonywał lekarz w danym przypadku, a co za tym idzie, czy czynności te były takiego rodzaju , iż winien był je wykonywać przy użyciu środków ochronnych zgodnie z dyspozycją przepisu art. 11 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570). Stąd też nie można przeto odmówić słuszności argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, iż zarzut nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno-zdrowotnej nie został skarżącemu udowodniony. Innymi słowy zarzut ten zasadny byłby jedynie w sytuacji, kiedy udowodniono by skarżącemu, że bez odpowiednich środków ochronnych wykonywał czynności medyczne w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich. Przy czym należałoby udowodnić konieczność używania odpowiedniego (skonkretyzowanego) do danej sytuacji środka ochronnego. Powyższe prowadzi zatem wprost do wniosku, że uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie spełniają w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.