IV SA/Gl 249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Burmistrza M., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 54 ust. 1, 2 i 2a, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, 2, 2a-2c, 3 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił skierowania M. B. do Domu Pomocy Społecznej W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że M. B. ma 68 lat, posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni [...] m2, w którym prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 2 131,87 zł, która po potrąceniach z tytułu zajęć komorniczych (w związku z zadłużeniem w kwocie [...] zł) wynosi 1486,30 zł oraz świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Jest współwłaścicielem (wraz z żoną) domu o pow. [...]m2 oraz działki o pow. [...]m2.Od 12 lat nie mieszka z żoną i nie utrzymuje kontaktów z córką. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z [...] r. zaliczony został do drugiej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w [...] oraz ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności od [...]do [...] r. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zaznaczył, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Natomiast M. B. nie spełnia wskazanych warunków. Organ stwierdził, że z wywiadu środowiskowego oraz informacji uzyskanych od wnioskodawcy do protokołu z dnia [...] r. wynika, że jest on zdolny do samoobsługi, samodzielnie funkcjonuje w codziennym życiu, sam załatwia swoje sprawy, robi zakupy, przygotowuje posiłki, pierze, dba o swój wygląd i higienę osobistą, umawia wizyty lekarskie, korzysta z turnusów rehabilitacyjnych, rehabilitacji ambulatoryjnej, nie korzysta zbyt często z leczenia szpitalnego a ponadto dysponuje samodzielnie własnymi środkami finansowymi. Zdaniem organu powyższe nie może oznaczać, że nie jest on zdolny do samodzielnej egzystencji. Dalej organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego M. B. stanowczo odmówił pomocy w formie usług opiekuńczych oceniając je jako nie spełniające jego potrzeb życiowych. Pomimo, iż w dalszym toku postępowania oferowano mu usługi opiekuńcze nie był zainteresowany tą formą pomocy twierdząc, że ze względu na występujące u niego w pewnych okresach zaostrzenie się stanów chorobowych typu: korzonki, dna moczanowa, które uniemożliwia mu normalne funkcjonowanie, zachodzi wówczas potrzeba 24 godzinnej opieki, gdyż w takich sytuacjach ma trudności z udaniem się do lekarza, przy czynnościach samoobsługowych i wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego i że wówczas korzysta z pomocy sąsiadów. Organ zaznaczył również, że M. B. wyrażał wątpliwości co do osoby opiekuna, jego ewentualnych umiejętności, a także wskazywał na swoją sytuację materialną w kontekście odpłatności za takie usługi, żądał deklaracji, że pomoc w formie usług opiekuńczych nie będzie miała wpływu na decyzje o skierowaniu go do DPS. Ponadto, jak wskazał organ, pomimo ostatecznego ustalenia z w/wym. terminu spotkania celem szczegółowego omówienia oferowanej pomocy w formie usług opiekuńczych M. B. nie stawił się w wyznaczonym terminie. Natomiast pisemnie poinformował o swoim nagłym pogorszeniu stanu zdrowia i oświadczył, że usługi opiekuńcze są w jego przypadku niewystarczające i tylko dom pomocy społecznej, o który się ubiega może sprostać jego oczekiwaniom. Zdaniem organu w przypadku M. B. istnieje możliwość skorzystania w miejscu zamieszkania z innych form pomocy niż DPS, a usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w sytuacji gdy dotychczas w/wym. radzi sobie samodzielnie mając w razie potrzeby pomoc sąsiedzką, mogłyby stanowić źródło zaspokajania różnych potrzeb życiowych. Podniósł, że M. B. został skierowany przez lekarza do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych ze względu na POCHP, MIC, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2 oraz chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa. Lekarz nie zaznaczył natomiast potrzeby zapewnienia w DPS pielęgnacji i opieki nad niepełnosprawnym, pomimo że skierowany legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na wzrok. Ponadto w oparciu o analizę orzeczenia Wojewódzkiej Komisji lekarskiej z 1999 r. o zaliczeniu M. B. do II grupy inwalidzkiej organ zauważył, że choroby powodujące inwalidztwo w związku ze służbą, to jest przewlekła choroba wieńcowa, nadciśnienie tętnicze, przewlekły nieżyt oskrzeli z rozedmą płuc i upośledzeniem wentylacji, nerwica somatogenna, oraz schorzenia współistniejące, tj. zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa i żylaki odbytu nie były przeszkodą do pracy poza resortem w niepełnym wymiarze godzin. Dopiero orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] r. zaliczono M. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem niezdolności do pracy. Jednocześnie organ podniósł, że wnioskodawca nie próbuje własnymi zasobami i możliwościami poprawić swojej sytuacji. Wybrał natomiast jedyny odpowiadający mu Dom Pomocy w B., ze względu na sprzyjające jego dolegliwościom warunki klimatyczne oraz z uwagi na fakt, że leczy się tam u lekarza chorób płuc oraz przyznał, że dom pomocy w innej miejscowości mógłby być przez niego rozważony, jeżeli oprócz odpowiedniego klimatu zapewniałby zaspokojenie potrzeb kulturalnych (np. kino, teatr itp.). Biorąc pod uwagę fakt że wnioskodawca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej, z góry odrzuca oferowane mu usługi jako nie spełniające jego oczekiwań organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od tej decyzji M. B. wskazał na brak pomocy ze strony byłej rodziny oraz złą sytuację zdrowotną, która uniemożliwia mu wykonywanie czynności domowych. Wymienił przy tym liczne schorzenia, głównie kręgosłupa i kończyn. Podniósł, że rozstrzygnięcie to narusza jego konstytucyjne prawo do opieki i leczenia. Ostatecznie wniósł o uchylenie decyzji, ponowne rozpatrzenie skierowania go do Domu Pomocy Społecznej "A" w B., gdyż jak uważa nie jest w stanie dalej funkcjonować sam ze względu na wiek, choroby, posiadaną niepełnosprawność a MOPS w M. nie jest w stanie zapewnić mu całodobowej opieki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., ma mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia oraz zajęte na ich podstawie stanowisko organu I instancji, że w przypadku M. B. nie zachodzi konieczność skierowania do domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Tymczasem, zdaniem Kolegium, zainteresowany jest osobą na tyle sprawną ruchowo i samodzielną, że wystarczającą ewentualnie formą pomocy będzie korzystanie z usług opiekuńczych. Natomiast zainteresowany nie wyraził zgody na proponowaną bezpłatną pomoc w tej formie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji jako bezprawnej i bezpodstawnej. Zarzucił organowi dokonanie "fałszerstwa co do faktów i obowiązującego prawa", polegające na rażącej obrazie art. 68, 69 i 83 Konstytucji RP przepisów art. 3,13 i 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji organów I i II instancji jest niedokładne, oparte na domniemaniach pracowników MOPS w M., którzy nie ustalili stanu faktycznego, lecz oparli się na "wirtualnych" nie mających nic wspólnego z rzeczywistością faktach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała bowiem naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z jego brzmieniem osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Regulacja ta , że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle cytowanego wyżej przepisu art. 54 ust. 1 powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest więc ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności) i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Z treści powyższego przepisu nie wynika natomiast możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która - jak w przypadku skarżącego - pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, czy posiada zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy (wywiad środowiskowy, spisany z udziałem strony protokół z dnia z dnia [...] r. i opinia dotycząca stopnia niepełnosprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS z dnia [...] r.), dał organom wystarczającą wiedzę do przyjęcia, że M. B. jest osobą mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Z materiału tego wynika, że skarżący ma 68 lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, porusza się samodzielnie. Jak podaje sam wykonuje codzienne prace w gospodarstwie domowym, robi zakupy, sprząta, przygotowuje posiłki bądź korzysta z posiłków w jadłodajniach, sam udaje się na wizyty lekarskie, korzysta z rehabilitacji ambulatoryjnej oraz turnusów rehabilitacyjnych. Natomiast z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z [...] r. wynika, że wnioskodawca leczy się na nadciśnienie tętnicze, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, zwyrodnienie stawów kręgosłupa, cukrzycę, przerost prostaty, nerwicę i stale przyjmuje leki. Od 1999 r. w/wym. posiada orzeczenie II grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia oraz od października 2010 r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności ze względu na chorobę wzroku. Zdaniem Sądu pomimo tego, iż w złożonym zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS z dnia [...] r. zawarte jest stwierdzenie, że skarżący wymaga całodobowej opieki stałej to jednak, co należy podkreślić, nie jest ono przesądzające o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Ponadto zauważyć można, że w zaświadczeniu tym nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia mającego przemawiać za koniecznością takiej opieki zważywszy na rodzaj wymienionych w nim schorzeń. Można także zauważyć, że z zaświadczenia tego nie wynika, że potrzeba stałej opieki drugiej osoby jest m.in. związana z chorobą wzroku. Jednocześnie, jak wynika z akt skarżący samodzielnie funkcjonował i żadnej opieki nie potrzebował, gdyż jak sam twierdził, pomocy w formie usług opiekuńczych nie wymagał, a więc o nią się nie ubiegał (k -30 akt).Jedynie, jak podał, w okresie nasilenia się chorób wymaga częściowej pomocy osoby drugiej i wówczas korzysta z pomocy sąsiedzkiej, która polega na podwożeniu go samochodem do lekarza, porządkowych pracach domowych, zakupach. Należy wskazać, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Jest to więc dalej idąca forma pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wyjaśnić trzeba, że usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne) obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną czy też zaleconą przez lekarza pielęgnację. Zakres usług opiekuńczych musi być dostosowany do sytuacji osoby potrzebującej, a zatem świadczony w takim charakterze i rozmiarze, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznaczać więc będzie niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb. Natomiast w toku postępowania skarżący odmówił skorzystania z oferowanych mu usług opiekuńczych uznając, że ta forma nie spełnia już jego oczekiwań. Przy czym nie był nawet zainteresowany dokładnym ustaleniem rodzaju i wymiaru takich usług, z góry niejako zakładając, że pomoc taka nie rozwiązuje jego problemu (pismo strony z dnia [...] r. skierowane do organu w związku z wyznaczonym terminem zgłoszenia się celem szczegółowego omówienia zakresu usług opiekuńczych), choć wcześniej z takiej formy pomocy nie korzystał. Tymczasem, w ocenie Sądu, z analizy okoliczności faktycznych sprawy organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb strony. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, że skoro dotychczas skarżący radzi sobie samodzielnie, natomiast w razie potrzeby (przy nasileniu się stanów chorobowych) korzysta z pomocy sąsiedzkiej, to forma pomocy w postaci usług opiekuńczych polegających na przygotowywaniu posiłków, pomocy w czynnościach samoobsługowych oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, po pomoc w kontaktach z lekarzem, mogłaby być wystarczająca. Ponadto zwraca uwagę twierdzenie skarżącego, że jego sytuacja materialna poniekąd zmusza go również do starania się o dom pomocy społecznej. Tymczasem skarżący dysponuje własnymi środkami finansowymi i to (pomimo potrąceń komorniczych) znacznie przewyższającymi kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, a nadto jest współwłaścicielem nieruchomości, co może wykorzystać dla poprawy swojej sytuacji. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust.1). Z treści przytoczonych wyższej przepisów wynika zatem, że pomoc społeczna w jakiejkolwiek formie może być przyznana tylko wówczas, gdy osoba starająca się o taką pomoc nie jest w stanie, mimo własnych wysiłków, w żaden sposób prawidłowo funkcjonować bez takiej pomocy. Natomiast po stronie osoby, która pragnie skorzystać z pomocy społecznej istnieje obowiązek współdziałania z pracownikami socjalnymi Ośrodka w rozwiązywaniu sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła (art. 4 ustawy). Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy do organów opieki społecznej należy uprawnienie do przyznania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia, w zależności od sytuacji osoby ubiegającej się o pomoc. Skoro, jak ustaliły organy, skarżący nie spełnia ustawowych warunków do umieszczenia go w domu pomocy społecznej, pomoc w tej formie nie mogła być mu przyznana. Przejdzie natomiast stwierdzić, że domy pomocy społecznej mają służyć zapewnieniu niezbędnej opieki osobom, które tego wymagają całodobowo, natomiast nie są przeznaczone do zaspokajania innych potrzeb osób (np. zapewnienie korzystania z walorów klimatycznych czy zaspokojenia potrzeb kulturalnych), które samodzielnie funkcjonują w codziennym życiu i mają bądź mogą mieć zapewnione niezbędne usługi opiekuńcze. Natomiast podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji postanowień Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej są w świetle poczynionych w sprawie ustaleń pozbawione jakichkolwiek podstaw. Brak jest przy tym podstaw do uznania, aby w kontrolowanym przypadku doszło do naruszenia art. 68 i 69 Konstytucji RP. W przepisach tych sformułowano prawo do ochrony zdrowia oraz prawo osób niepełnosprawnych do uzyskania niezbędnej pomocy. Należy jednakże zwrócić uwagę na fakt, że wskazane regulacje wyznaczają standardy, których zagwarantowanie w konkretnych ustawach jest rolą prawodawcy. Natomiast organy administracji zobligowane są do podejmowania działań w tym zakresie w oparciu o unormowania zamieszczone w ustawach. Zatem zakres pomocy osobom chorym i niepełnosprawnym wyznaczają przepisy ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej. Organy działały w przedmiotowej sprawie właśnie na podstawie tej ustawy określającej warunki przyznawania spornego świadczenia i w tym zakresie nie naruszyły obowiązujących przepisów. Mając powyższe na uwadze – Sąd uznał, że organy administracyjne obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy wyjaśniając stan faktyczny i prawny sprawy. Z tego też względu Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.