IV SA/Gl 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi U. E., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję ze skargi U. E. 2. oddala skargę M. S.. Wnioskiem złożonym w dniu [...]r. U. E. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę M. S. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Do wniosku dołączono m.in. odpis aktu urodzenia M. S. (ur. [...]r.), zaświadczenie, że M. S. w roku szkolnym [...]/[...] będzie uczęszczać do klasy [...] szkoły policealnej, funkcjonującej w ramach Zespołu Szkół [...] w Ś., wydane przez Urząd Skarbowy w C. zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym w 2004 r. przez U. E., jej męża T. E. oraz M. S. oraz odpis protokołu ugody zawartej w dniu [...]r. przed Sądem Rejonowym w C. (sygn. akt [...]), którą T. E. zobowiązał się łożyć (począwszy od [...]2004 r.) na rzecz U. E. alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...]r. wydaną przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Społecznych i Zamówień Publicznych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś., odmówiono przyznania stronie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, iż U. E. jest mężatką i ma na utrzymaniu córkę M. S.. Następnie wskazano, że ustalając prawo do świadczeń rodzinnych bada się dochód rodziny. Rodzina w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 16) obejmuje odpowiednio następujące osoby: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a zatem ustalając jej dochód należy uwzględnić dochody wszystkich jej członków. W przypadku, gdy osoba uprawniona pozostaje w związku małżeńskim z osobą zobowiązaną do alimentacji dziecka, przyjmuje się przy ustalaniu dochodu, dochód małżonka, a nie otrzymywane alimenty. Dalej organ I instancji wskazał, iż prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym od [...]2005 r. do [...]2006 r. ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2004 r. Aby nabyć prawo do tych świadczeń należy spełnić kryterium dochodowe – miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny nie może przekraczać kwoty 504 zł netto. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Pojęcie utraconego dochodu jest zdefiniowane w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i obejmuje wyłącznie utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą emerytury, renty rodzinnej lub socjalnej, nieotrzymywaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej oraz wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8 a ustawy. Odnosząc powyższe kryteria dochodowe, wyznaczające uprawnienia do pobierania świadczeń rodzinnych, do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ I instancji podał, iż łączny dochód członków rodziny strony w 2004 r. wyniósł [...]zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł [...]zł ([...]:12m-cy:3). Nie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczeń rodzinnych określona w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych; nie zaistniała również sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, iż w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. strona była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego, jednakże przeciętny miesięczny dochód rodziny za 2004 r., który wyniósł [...] zł przekracza granicę dochodu zwielokrotnioną stosownie do liczby członków rodziny (504 zł x 3 osoby = 1.512 zł) o kwotę [...]zł, a zatem kwota przekroczenia jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, która wynosi 43 zł. Wobec opisanych powyżej okoliczności faktycznych organ I instancji stwierdził, iż zasadna jest odmowa przyznania stronie zasiłku rodzinnego, a także (oparta na treści art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych) odmowa przyznania dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zanegowała zasadność wliczania do dochodu jej rodziny dochodów uzyskanych w 2004 r. przez jej męża T. E.. Wyjaśniła, że prowadzi z córką M. S. dwuosobowe gospodarstwo domowe, które utrzymywane jest wyłącznie z renty rodzinnej, którą córka pobiera po zmarłym mężu oraz z alimentów, otrzymywanych przez stronę od męża T. E. (który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe). Stwierdzając, że opisany powyżej stan faktyczny strona wykazała we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych odwołująca się wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i przyznanie jej należnych świadczeń. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, iż zasadnie odmówiono stronie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Przywołał zawartą w art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję dochodu oraz wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 16 tej ustawy do rodziny zalicza się małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieka opiekuna faktycznego. Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń wynika, iż małżonkowie U. E. i T. E. oraz M. S. w 2004 r. osiągnęli (pomniejszony o obciążenie podatkiem dochodowym oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne - Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) dochód w wysokości [...] zł, a nie - jak wskazał organ I instancji, który pominął określone w powołanym rozporządzeniu zasady obliczania wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł. Przeciętny miesięczny dochód rodziny w 2004 r. w przeliczeniu na osobę wynosi zatem [...]zł, a więc kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przekroczone. Nie zachodzą również przesłanki zastosowania dyspozycji art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, gdyż ustalony dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium o kwotę wyższą niż 43 zł, odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż odmowa przyznania stronie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku jest w pełni uzasadniona. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona wskazała, iż kwestionowane przez nią rozstrzygnięcie jest rażąco sprzeczne z prawem oraz elementarnymi zasadami zdrowego rozsądku i wniosła o uchylenie "haniebnej" decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga U. E. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) uzależnia przyznanie określonych w niej świadczeń od kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Powołane przepisy stanowią, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00 zł. Art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi natomiast, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Rodzina w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., (sygn. akt OSK 150/05, LEX nr 192108). Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, iż ustalenie czy rodzina strony wnioskującej o zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia dochodów osiągniętych w 2004 r. przez U. E., jej męża T. E. i córkę M. S.. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej mąż strony, mimo iż (jak wynika z oświadczenia strony złożonego wraz z wnioskiem) zamieszkuje osobno i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jest członkiem rodziny strony w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego dochód uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym składa się na dochód rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Odnotować jednak należy, iż brak precyzji w wyszczególnieniu wartości i źródła dochodów uzyskanych w 2004 r. przez U. E., T. E. oraz M. S., które uwzględniono wyliczając dochód rodziny czyni przedwczesnym twierdzenie, iż rodzina strony nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W aktach sprawy znajduje się złożone wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych oświadczenie strony z [...] 2005 r., iż nie pracuje, nie jest również zarejestrowana jako bezrobotna, a w 2004 r. osiągnęła dochód w kwocie [...] zł. Z dołączonych do wniosku zaświadczeń wydanych przez Urząd Skarbowy w C. wynika natomiast, iż T. E. w zeznaniu podatkowym za 2004 r. wykazał dochód (pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz podatek dochodowy nie pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie [...] zł. M. S. wykazała natomiast w 2004 r. dochód (pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz podatek dochodowy nie pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie [...] zł. W zaświadczeniu wydanym przez Urząd Skarbowy w C. odnośnie U. E. podano, iż strona wykazała w zeznaniu podatkowym za 2004 r. dochód ( pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz podatek dochodowy nie pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie [...] zł i jednocześnie wyszczególniono, że podatek należny wynosił [...] zł, a odliczone od podatku składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne – 0 zł. Z odpisu protokołu ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w C. w dniu [...] r. wynika natomiast, iż strona powinna w 2004 r. uzyskać od męża alimenty za [...] i [...]tego roku w łącznej kwocie [...] zł. Domniemywać jedynie można, (zwłaszcza w oparciu o treść zaświadczenia o dochodach U. E.), że strona we wcześniejszych miesiącach 2004 r. była już alimentowana przez męża. Wobec wspomnianego braku precyzji w wyszczególnieniu pozycji składających się na dochód rodziny strony za 2004 r. niemożliwe jest zbadanie czy kwota alimentów wypłaconych U. E. w 2004 r. przez męża została ujęta dwukrotnie (tj. zarówno w wartości dochodu uzyskanego przez T. E., a także jako dochód uzyskany w tym roku kalendarzowym przez U. E.), czy też uniknięto tej nieprawidłowości i uwzględniono ją w budżecie rodziny jednokrotnie.). Opisane uchybienie uznać należy za naruszenie, wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a (który zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie w postępowaniu w sprawach świadczeń rodzinnych), obowiązku ustalenia przez organ administracji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tym stanie rzeczy uzasadnienie decyzji o odmowie przyznania stronie świadczeń rodzinnych nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Usunięcie wskazanych nieprawidłowości nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a zatem nie jest konieczne zastosowanie uprawnień sądu administracyjnego, o których mowa w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprowadza się ono bowiem w pierwszej kolejności do ustalenia czy źródło dochodu wykazanego w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w C. dotyczącym dochodu uzyskanego w 2004 r. przez U. E. stanowiły alimenty otrzymane od męża strony. W razie potwierdzenia się tego przypuszczenia należy wyliczyć na nowo dochód rodziny strony, pomijając wartość dochodu uzyskanego przez U. E. (gdyż mieści się on w uwzględnionym już dochodzie uzyskanym w 2004 r. przez T. E.), a następnie zestawić uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny z kryterium dochodowym, określonym w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także odnieść przeciętny miesięczny dochód rodziny do dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak więc wykazano powyżej jednoznaczne ustalenie źródeł dochodów poszczególnych członków rodziny jest niezbędne dla wykazania, że miesięczny dochód rodziny strony w przeliczeniu na członka nie spełnia kryterium dochodowego, od którego ustawodawca uzależnia uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Niespełnienie tego wymogu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstatacja ta nakazuje uwzględnić skargę U. E. i uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadmienić należy, iż skarga M. . nie mogła być uwzględniona, gdyż skarżąca ta nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., utrzymującej w mocy decyzją organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż "ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. Wojciech Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, Państwo i Prawo 2004/3/63). Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (...) Może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż M. S. ma interes faktyczny, a nie prawny w żądaniu weryfikacji przez sąd administracyjny zasadności odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Wskazać bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do niego przysługuje m.in. rodzicom dziecka. Osobą uprawnioną do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego świadczenia na dziecko, które nie ukończyło 21 lat i kontynuuje naukę w szkole (które to kryteria spełnia M. S.) jest jej matka. M. S. nie jest osobą uczącą się w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż status ten (zgodnie z art. 3 pkt 13) przysługuje osobie pełnoletniej uczącej się, która nie pozostaje na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez tę osobę. "Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 1862/03, publ. M.Spół. 2004/6/54), a zatem wobec braku interesu prawnego M. S. w zaskarżeniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego świadczenia oddalono wniesioną przez nią skargę.