IV SA/Gl 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał D. B., na jego wniosek z dnia [...]r., pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości oraz zakupu leków. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie jest w stanie samodzielnie realizować swoich niezbędnych i podstawowych potrzeb życiowych ze względu na wysokość dochodu osiąganego poniżej kryterium ustawowego oraz wystąpienie dysfunkcji tj. bezrobocia. Organ uznał, że w/wym. spełnia kryteria do przyznania mu pomocy, jednakże wydając decyzję miał również na względzie okolicznośc, iż Ośrodek zobowiązany jest do takiego dysponowania i rozdziału środków finansowych aby zapewnić pomoc największej grupie osób jej potrzebujących. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. B. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi przyznanie zbyt niskiej kwoty zasiłku, nie wskazanie okresu na jaki zasiłek ten został przyznany, jak również zasad i kryteriów jego przyznawania. Ponadto podniósł, iż w decyzji tej nie podano jakie kwoty przyznano na poszczególne cele, tj. żywność, środki czystości i lekarstwa oraz według jakich zasad zostały one określone. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie posiada własnego dochodu, a jedyny dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. w kwietniu, a od [...] r. w wysokości [...] zł.. Dochód ten jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla strony na kwotę [...] zł. Na tej podstawie stwierdził, że strona kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego, gdyż spełnia kryteria dochodowe oraz występuje jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej tj. bezrobocie. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku jest z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, zaś z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Wysokość pomocy uzależniona jest bowiem od środków finansowych będących w gestii ośrodków pomocy społecznej i należy mieć świadomość, że środki te mogą być niewystarczające do pokrycia wszelkich zgłaszanych potrzeb. Dalej wyjaśnił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru publicznego prawa podmiotowego i pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich zgłoszonych potrzeb, a jedynie tych które są niezbędne i odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Organ przyznał, że sytuacja strony jest trudna, to jednak mając na względzie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie znalazł dostatecznych podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że odrębną decyzją przyznano stronie pomoc w postaci zasiłku okresowego. Wskazał również, że zasiłek celowy jest przyznawany na określony cel i nie ma charakteru okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego brak pełnego wykazu ponoszonych przez niego wydatków mógł mieć wpływ na ograniczenie wysokości zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tych granicach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że są one przedwczesne, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchylają się spod kontroli legalności. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego, a ściślej jego wysokości. Poza sporem jest, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) kryteria określone w art. 8 ust. 1 (kryterium dochodowe) oraz w art. 7 pkt 4 (bezrobocie) uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.). Ponadto uznanie administracyjne nakłada na organ administracji uzasadnienie swego stanowiska. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, które nie może być tożsame z dowolnością. Uzasadnienie decyzji uznaniowej organu pomocy społecznej wydawanych w zakresie przyznawania zasiłków celowych powinno zatem precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób ubiegających się o uzyskanie takiego zasiłku) oraz sytuację osoby, która występuje o przyznanie świadczenia. Tym wymogom, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie sprostały. Uzasadnienia obu zapadłych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazują dowodów na jakich oparły się organy wydając swoje rozstrzygnięcia. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na ograniczone środki finansowe na realizację zadań własnych Ośrodek zobowiązany jest do znacznego ograniczania realizowanych form pomocy i przyznawania zasiłków w celu zabezpieczenia najniezbędniejszych i podstawowych potrzeb życiowych, jak zakup żywności, leków, opału, odzieży, obuwia. Właśnie o taką pomoc zwrócił się skarżący wnioskując o zasiłek celowy na żywność, leki oraz środki czystości. Dalej organ stwierdził, iż wysokość świadczenia ustalana jest na podstawie analizy obciążenia domowego budżetu, wydatków związanych z opłatami jak czynsz, energia, gaz itp. oraz ewentualnej konieczności ponoszenia innych dodatkowych kosztów utrzymania. Takiej analizy wydatków w zestawieniu z dochodami uzyskiwanymi przez skarżącego organ jednakże w uzasadnieniu decyzji nie dokonał. Wskazał jedynie, iż skarżący nie jest w stanie samodzielnie realizować niezbędnych i podstawowych potrzeb życiowych ze względu na wysokość uzyskiwanego dochodu. Dochodem tym w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, jak wynika z wywiadu środowiskowego, jest natomiast wyłącznie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Organ nie rozważył zatem sytuacji skarżącego w kontekście uzasadniającym wysokość przyznanego świadczenia. Podniósł natomiast, iż Ośrodek zobowiązany jest do takiego dysponowania i rozdziału środków finansowych aby zapewnić pomoc największej grupie osób jej potrzebujących. Trzeba wskazać, iż tego rodzaju argumentacja jest tylko ogólnym, niczym nie popartym stwierdzeniem. Z akt administracyjnych ani z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem jaką kwotą w tym okresie dysponował Ośrodek na realizację tego typu świadczeń, jaka kwota została rozdysponowana na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Należy jeszcze raz podkreślić, że o ile art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje organowi pomocy społecznej uzależnić rozmiar świadczonej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej, to jednak nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia na ogólnych niczym nie popartych twierdzeniach. Jak już wskazano organ pomocy społecznej przyznając D. B. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, które mieszczą się w zakresie zaliczanych przez organ do potrzeb najniezbędniejszych, winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny jakie legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien wskazać jednocześnie w jakiej wysokości uznał za niezbędne dofinansowanie do realizacji poszczególnych potrzeb objętych wnioskiem skarżącego. Przyjdzie dodatkowo zauważyć, że skarżący występował o zasiłek celowy również na przygotowanie ciepłych posiłków, zaś organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Powołanie się na ograniczenie środków finansowych oraz ogólnie wskazanie komu i na jaki cel środki te są w pierwszej kolejności przyznawane, zdaniem Sądu, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia przyznania kwoty [...] złotych tytułem zasiłku celowego na szereg potrzeb, traktowanych przez Ośrodek jako najniezbędniejsze. Wskazane wyżej uchybienia przesądzają również o wadliwości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., która została wydana w oparciu tożsamy, a zatem niewystarczający materiał dowodowy. Powyższe oznacza, że nie wyjaśniono i nie rozważono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie mógł spowodować przyznanie zasiłku celowego w ograniczonym rozmiarze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego w naprowadzonych wyżej kierunkach. Przy czym organ ten dodatkowo winien wskazać w jakiej wysokości był przyznawany przeciętny zasiłek celowy, w szczególności zasiłek na żywność, na jednego uprawnionego będącego w takiej samej lub zbliżonej sytuacji jak skarżący w przedmiotowym okresie. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału, ustaleń faktycznych, rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które powinien umotywować wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ będzie miał na względzie obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 oraz 205 § 1 powołanej wyżej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 tej ustawy.