IV SA/Gl 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 257 zł. (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Burmistrz Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku H. C. z dnia [...] r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U Nr 19 z 2007 r. poz. 115), zwanej dalej w skrócie ustawą o drogach publicznych, zezwolił na wykonanie prac związanych z budową zjazdu w pasie drogowym ul. [...] (nr [...]) o powierzchni [...] m2 i określił termin zajęcia pasa drogowego jako okres od [...] r. do [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji H. C. wniosła o jej uchylenie uzasadniając, że prace związane z wykonaniem wjazdu zostały przeprowadzone na poboczu. Jezdnia nie była wyłączona, ruch odbywał się bez przeszkód. Ponadto podniosła, że wybudowane wjazdy są integralną częścią systemu odwadniającego, w związku z tym nie dotyczą ich stawki cen określone w uchwale Rady Miasta W. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie dróg publicznych, między innymi gminnych. Tymczasem akta nie zawierają żadnych dowodów dotyczących tego, że ul. [...] w W. jest drogą gminną. Jedna z map ewidencyjnych, dołączona do wniosku strony, zawiera dodatkowe dane (naniesienia), między innymi symbol "KDD" - wpisany na przebiegu ul. [...] - którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczane są często drogi wewnętrzne. Ponadto na mapie zawartej w aktach, działka [...] wydaje się obejmować tylko część pasa drogowego, a środkowa część drogi wydaje się przebiegać po innej działce. Organ odwoławczy podniósł również, że formularz wniosku strony został nieprawidłowo wypełniony – określał bowiem tylko powierzchnię jezdni, która miała być zajęta, pomijając całkowicie wskazanie powierzchni pobocza, pomimo, że na dole formularza zawierał dopisek "na poboczu drogi". Przede wszystkim jednak wniosek strony nie zawierał obligatoryjnych elementów wymienionych w § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U nr 140 poz. 1481), tj. szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1 : 1000 lub 1 : 500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że nie spełnia tych warunków dołączona do wniosku kserokopia "wyrysu z mapy ewidencyjnej", bowiem nie zachowuje wymaganej skali i brak na niej granic i wymiaru tej części pasa drogowego, która miała być zajęta. Wniosek nie zawiera również załączników określonych w § 1 ust. 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Konieczne jest również zażądanie uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów wskazanych w § 1 ust. 6 rozporządzenia, a szczególnie projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że największym uchybieniem organu I instancji było udzielenie zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] roku (błędnie określoną przez organ jako decyzja z dnia [...] r.) Nr [...] Burmistrz Miasta W., zezwolił H. C. na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania zjazdu indywidualnego z [...] na drogę publiczną gminną ul. [...][...] o powierzchni [...] m2 i określił termin zajęcia pasa drogowego jako okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniach od [...] do [...] r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego ul. [...], zgodnie z wnioskiem H. C., który wpłynął do organu w dniu [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji H. C. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że zaprzecza jakoby doszło do zajęcia pasa drogowego [...], bowiem z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika jednoznacznie, iż jest jej właścicielką. W związku z tym podniosła, że nie mogła zająć działki stanowiącej jej własność, która też nigdy nie stanowiła pasa drogowego. Ponadto zakwestionowała twierdzenie organu, że do zajęcia działki doszło w dniach od [...] do [...] roku i wskazała, iż w innych decyzjach ten sam organ stwierdził, że miało to miejsce w dniu [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 14 b i ust. 16 ustawy drogach publicznych oraz § 1, ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ). W uzasadnieniu podniósł, że wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji wskazał zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. stanowiącej [...], a nie zajęcie [...]. Podkreślił, że wykonując na parceli [...], roboty związane z budową zjazdu, niewątpliwie H. C. wykonywała uprawnienia właścicielskie. Jednak podczas wykonywania zjazdu z drogi publicznej - praktycznie zawsze trzeba przeprowadzić część prac w pasie drogowym. W tym przypadku dotyczyło to działki [...], stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w W., tj. drogi gminnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta W. wyraził zgodę na urządzenie zjazdu z ul. [...] na nieruchomość H. C. oznaczoną jako nieruchomość [...] i [...]. Decyzja ta nie dotyczy zatem zjazdu na parcelę [...], a ponadto jej załącznik stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej z wrysowanym projektem tylko jednego zajazdu – na [...] i [...]. Poza tym uzyskana przez H. C. decyzja z dnia [...] r. stanowiąca pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na [...] i [...] w W. przy ul. [...] (w decyzji Kolegium omyłkowo jest dwukrotnie mowa o [...]) również nie wymienia działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że złożony w dniu [...] r. wniosek, podpisany "z upoważnienia" przez C. C. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie, w okresie od [...] r. do [...] r., jezdni ul. [...] poprzez wykonanie rozkopu o długości [...] m i szerokości [...] m. Wykonanie tych prac dokumentuje znajdujące się w aktach zdjęcie, na którym widać wykonaną wzdłuż pobocza łatę nowego asfaltu o szerokości kilkudziesięciu centymetrów. Uwzględniając konieczność odgrodzenia wykopu od środka jezdni, należało zdaniem organu odwoławczego przyjąć, że doszło do zajęcia jezdni na odcinku podanym we wniosku z dnia [...] roku, a z uwagi na zakres wykonanych prac, jako miarodajny uznać także okres 19 dni wskazany w tym wniosku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że nie ma rozbieżności między treścią kilku równolegle wydanych przez Burmistrza Miasta W. decyzji - nie są sprzeczne co do czasu zajęcia pasa drogowego, ale wzajemnie się uzupełniają. Pas drogowy został bowiem zajęty bez pozwolenia od [...] do [...] r., a za zezwoleniem zarządcy drogi od [...] r. - kiedy został złożony wniosek. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. C. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Zarzuciła bezpodstawne zastosowanie przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 tej ustawy oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu wskazała, iż bezsporne jest, że jest właścicielką nieruchomości zapisanej w Kw. Nr [...], składającej się m.in. z [...]. Wobec tego nie mogło dojść do zajęcia pasa, które w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowi zachowanie skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady cywilistycznej wyrażonej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz podważyłoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. Ponadto skarżąca zarzuciła bezpodstawność poglądu, że wydane przez Burmistrza Miasta W. decyzje nie są ze sobą sprzeczne, lecz się uzupełniają. W jej ocenie jest bowiem odwrotnie, o czym świadczy przywoływanie rożnych dat dotyczących rzekomego zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi, podobnie jak i odwołania, pozostają bez związku z treścią zaskarżonego aktu. Ponadto podtrzymał stanowisko, że decyzje wydane w sprawie nie dotyczyły zajęcia na czas robót własnej nieruchomości skarżącej ([...]), lecz pasa drogi gminnej ([...]). Podniósł, że daty wskazane w decyzjach Burmistrza Miasta W., jak i w decyzjach Kolegium, są ze sobą zgodne. W okresie od [...] – [...] roku miało bowiem miejsce zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, za co należało naliczyć karę. Natomiast [...] roku skarżąca wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a zatem od tego dnia należało naliczyć opłatę z tego tytułu. Organ odwoławczy ponownie wskazał, powołując się na swoją wcześniejszą decyzję, że nie można udzielić zezwolenia wstecz, tj. również za okres przed złożeniem wniosku. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie było rozpoznanie wniosku H. C. z dnia [...] r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w celu wykonania zjazdu na działkę skarżącej [...]. Pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na podstawie art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie w świetle ust. 2 pkt 1 tego artykułu jest w szczególności wymagane w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego – jak stanowi art. 40 ust. 3 i ust. 11 - pobiera się opłatę, której wysokość ustala w decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Według art. 40 ust. 4 tej ustawy, w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ust. 4, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 14 b i ust. 16 ustawy o drogach publicznych. Wydając zatem decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ miał obowiązek przede wszystkim ustalić, czy w dacie wniosku, ulica [...] w W., na odcinku przebiegającym wzdłuż [...], stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwalała na zastosowanie w sprawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych. Pominięcie organu odwoławczego w tym zakresie jest tym bardziej rażące, że już w ramach rozpoznania poprzedniego odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. podkreślił, iż art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie dróg publicznych, między innymi gminnych. W tym zakresie wskazał wówczas, że akta nie zawierają żadnych dowodów dotyczących tego, że ul. [...] w W. jest drogą gminną. Co więcej – podniósł, że jedna z map ewidencyjnych, dołączona do wniosku strony, zawiera dodatkowe dane (naniesienia), między innymi symbol "KDD" - wpisany na przebiegu ul. [...] - którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczane są często drogi wewnętrzne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na mapie zawartej w aktach, działka [...] wydaje się obejmować tylko część pasa drogowego, a środkowa część drogi wydaje się przebiegać po innej działce. Pomimo powyższych wskazań zawartych w decyzji odwoławczej, organ I instancji – jak wynika z akt administracyjnych – nie uzupełnił materiału dowodowego. Natomiast wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] r., którego uzasadnienie nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie tego, czy ulica [...] w W., na odcinku przebiegającym wzdłuż [...], stanowiła drogę gminną. Pominął również ustalenie, czy działka [...] obejmowała tylko część pasa drogowego i czy środkowa część drogi przebiegała po innej działce. Dodać należało, że w ramach rozpoznania poprzedniego odwołania, organ odwoławczy podniósł również, iż formularz wniosku strony został nieprawidłowo wypełniony – określał bowiem tylko powierzchnię jezdni, która miała być zajęta, pomijając całkowicie wskazanie powierzchni pobocza, pomimo, że na dole formularza zawierał dopisek "na poboczu drogi". Przede wszystkim jednak wskazał, że wniosek strony nie zawierał obligatoryjnych elementów wymienionych w § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U nr 140 poz. 1481), tj. szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1 : 1000 lub 1 : 500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ponadto dodał, że wniosek nie zawierał także załączników określonych w § 1 ust. 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. W końcowej części uzasadnienia podkreślił, że konieczne jest również zażądanie uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów wskazanych w § 1 ust. 6 rozporządzenia, a szczególnie projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym. Powyższych wskazań zawartych w decyzji odwoławczej, organ I instancji również nie uwzględnił wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Pomimo to, organ odwoławczy utrzymał je w mocy – decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym. Brak ustaleń organów obydwu instancji we wskazanym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast – jak stanowi art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Jak już była o tym mowa, motywy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie spełniają wymienionych warunków. Zarzut ten dotyczy również zaskarżonej decyzji – poza zwięzłym opisem stanu sprawy - uzasadnienie zawiera bowiem tylko stwierdzenia i domniemania organu w zakresie tego, czy doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W., a pomija całkowicie ustalenia w przedmiocie rozpoznawanego wniosku strony. W znacznej części motywy rozstrzygnięcia odwoławczego nie mają zatem związku z przedmiotem sprawy. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte w uzasadnieniu ustalenia dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w celu wykonania zjazdu na działkę skarżącej [...]. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta Wl zażąda uzupełnienia przez skarżącą braków wniosku w zakresie wskazanym w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. W razie uzupełnienia tych braków, rozpozna wniosek ustalając przede wszystkim, czy ul. [...] w W., w dacie złożenia wniosku, była na odcinku przebiegającym wzdłuż działki skarżącej [...] gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przypadku negatywnego ustalenia organ rozważy podstawy umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Przeprowadzając ustalenia co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które zostały szczegółowo wymienione wyżej organ uzupełni materiał dowodowy. Następnie rozpatrzy wszystkie zebrane w sprawie dowody i oceni na tej podstawie, czy istotne w sprawie okoliczności, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis art. 200 w zw. z art. 210 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej wniósł bowiem na rozprawie o zasądzenie na rzecz skarżącej tylko zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.