IV SA/Gl 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...], - ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wnioskiem z dnia [...] r. H. C. wystąpiła do Burmistrz Miasta W. o "wykonanie (przejazdu) wjazdu" na działce [1] z ulicy [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 40 ust. 14a i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej w skrócie ustawą o drogach publicznych, zezwolił H. C. na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania zjazdu indywidualnego z pgr nr [1] na drogę publiczną gminną ul. [...] pgr nr [2] o powierzchni 13 m² i określił termin zajęcia pasa drogowego jako okres od [...]do [...]r. Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, iż prace związane z wykonaniem wjazdu zostały przeprowadzone na działce stanowiącej jej własność pgr nr [1]. Działka ta nie stanowi pasa drogowego, dlatego wadliwe jest nałożenie opłaty wyliczonej w decyzji, nadto termin zajęcia nie jest zgodny z treścią wcześniejszych decyzji wydanych w jej sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 14 b i ust. 16 ustawy drogach publicznych oraz § 1 ust. 1-4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). W uzasadnieniu podniósł, że wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji wskazał zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. stanowiącej pgr [2], a nie zajęcie pgr [1]. Podkreślił, że wykonując na parceli pgr [1], roboty związane z budową zjazdu, niewątpliwie H. C. wykonywała uprawnienia właścicielskie. Jednak podczas wykonywania zjazdu z drogi publicznej - praktycznie zawsze trzeba przeprowadzić część prac w pasie drogowym. W tym przypadku dotyczyło to działki pgr [2], stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w W. , tj. drogi gminnej. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta W. wyraził zgodę na urządzenie zjazdu indywidualnego z ul. [...] na nieruchomość H. C. oznaczoną jako nieruchomość pgr [3] i [1]. Decyzja ta nie dotyczy zatem zjazdu na parcelę pgr [4], a jej załącznik stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej z wrysowanym projektem tylko jednego zajazdu - na pgr [3] i [1]. Poza tym uzyskana przez H. C. decyzja z dnia [...]r. stanowiąca pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na pgr [3] i [1] w W. przy ul. [...] (w decyzji Kolegium omyłkowo jest dwukrotnie mowa o pgr [1]) również nie wymienia działki nr [4]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że złożony w dniu [...]r. wniosek, podpisany "z upoważnienia" przez C. C. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie, w okresie od [...]r. do [...]r. (19 dni), jezdni ul. [...] poprzez wykonanie rozkopu o długości 10 m i szerokości 1,3 m. Wykonanie tych prac dokumentuje znajdujące się w aktach zdjęcie, na którym widać wykonaną wzdłuż pobocza łatę nowego asfaltu o szerokości kilkudziesięciu centymetrów. Uwzględniając konieczność odgrodzenia wykopu od środka jezdni, należało zdaniem organu odwoławczego przyjąć, że doszło do zajęcia jezdni na odcinku podanym we wniosku z dnia [...]roku, a z uwagi na zakres wykonanych prac, jako miarodajny uznać trzeba okres 19 dni wskazany we wniosku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że nie ma rozbieżności między treścią kilku równolegle wydanych przez Burmistrza Miasta W. decyzji, bowiem nie są one sprzeczne, co do czasu zajęcia pasa drogowego, ale wzajemnie się uzupełniają. Pas drogowy został bowiem zajęty bez pozwolenia w okresie od dnia 20 do dnia 25 [...]r., a za zezwoleniem zarządcy drogi w okresie od dnia [...]r., kiedy to został złożony wniosek w niniejszej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. C. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Zarzuciła bezpodstawne zastosowanie przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 tej ustawy oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), poprzez wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości zapisanej w Kw. Nr [...], składającej się m.in. z pgr [4]. Wobec tego nie mogło dojść do zajęcia pasa, które w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowi zachowanie skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady cywilistycznej wyrażonej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz podważyłoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. Ponadto, skarżąca zarzuciła bezpodstawność poglądu, że wydane przez Burmistrza Miasta W. decyzje nie są ze sobą sprzeczne, lecz się uzupełniają. W jej ocenie jest odwrotnie, o czym świadczy przywoływanie rożnych dat dotyczących rzekomego zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi, podobnie jak i odwołania, pozostają bez związku z treścią zaskarżonego aktu. Ponadto podtrzymał stanowisko, że decyzje wydane w sprawie nie dotyczyły zajęcia na czas robót własnej nieruchomości skarżącej (pgr [4]), lecz pasa drogi gminnej (pgr [2]). Podniósł, że daty wskazane w decyzjach Burmistrza Miasta W., jak i w decyzjach Kolegium, są ze sobą zgodne. W okresie od dnia 20 do 25 [...]r. miało bowiem miejsce zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, za co należało naliczyć karę. Dodatkowo zaznaczył, że rozpatrywana sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącej a nie z urzędu. Dnia [...]r. skarżąca wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a zatem od tego dnia należało naliczyć opłatę z tego tytułu. Organ odwoławczy ponownie wskazał, powołując się na swoją wcześniejszą decyzję, że nie można udzielić zezwolenia wstecz, tj. również za okres przed złożeniem wniosku. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem jej zgodności z prawem. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie było rozpoznanie wniosku H. C. z dnia [...]r. Treść złożonego wniosku nie jest jednoznaczna. Mówi ona o celu zajęcia, jako "wykonanie (przejazdu) wjazdu" działki pgr [1] na ul. [...] w okresie od [...] do [...]r. Dodatkowo wniosek zawiera oznaczenie długości i szerokości nawierzchni asfaltowej (10x1,3 m) oraz zapis, że prace będą na poboczu drogi. Zdaniem Sądu, formularz wniosku strony został nieprawidłowo wypełniony, określał bowiem tylko powierzchnię jezdni, która miała być zajęta, pomijając całkowicie wskazanie powierzchni pobocza, pomimo, że na dole formularza wniosek zawierał odręczny dopisek "na poboczu drogi". Przede wszystkim jednak wniosek nie zawierał obligatoryjnych elementów wymienionych w § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U nr 140 poz. 1481), tj. szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1 : 1000 lub 1 : 500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie nie spełnia tych warunków dołączona do wniosku kserokopia "wyrysu z mapy ewidencyjnej", bowiem nie zachowuje wymaganej skali i brak na niej granic oraz wymiaru tej części pasa drogowego, która miała być zajęta. Wniosek nie zawiera również załączników określonych w § 1 ust. 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Stąd, koniecznym było w rozpoznawanej sprawie, wszczętej na wniosek samej skarżącej, zażądanie przez organ pierwszej instancji uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów wskazanych w § 1 ust. 6 przywołanego rozporządzenia, a szczególnie projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym. Z tego powodu stanowiący przedmiot sprawy wniosek zawiera istotne braki, gdyż nie wskazuje pasa drogi zajętej na zjazd, jak i numeru działki, w której posadowiona jest droga. Wykazane braki nie mogły być uzupełnione niejako z urzędu przez sam organ. W tym miejscu przypomnieć wypada, że o ile, wniosek (podanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to organ musi wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Tymczasem organy administracji obu instancji samowolnie dokonały interpretacji wniosku skarżącej i wydały rozstrzygnięcia, które wykraczają poza jego treść. W konsekwencji brak uzupełnienia wniosku, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., nie daje podstaw prawnych do merytorycznego orzekania przez organ z urzędu w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej. Zaznaczyć przyjdzie, że pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na podstawie art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie w świetle ust. 2 pkt 1 tego artykułu jest w szczególności wymagane w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych pobiera się opłatę, której wysokość ustala w decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Według art. 40 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Dopiero dokonanie przez organ jednoznacznych ustaleń, czy w dacie kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] w W. ulica ta, na odcinku przebiegającym wzdłuż pgr [1], stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może pozwolić na poczynienie wiążących dla skarżącej obliczeń opłaty za zajęcie pasa drogowego, o ile takie zajęcie nastąpiło. Brak ustaleń organów obydwu instancji we wskazanym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Jak już była o tym mowa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie spełnia wymienionych warunków. Zarzut ten dotyczy również zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie zawiera tylko stwierdzenia i domniemania organu w zakresie tego, czy doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W., a pomija całkowicie treść wniosku skarżącej. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego powinna być przedmiotem rozważań i oceny organu odwoławczego. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez oba organy orzekające w sprawie, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, jak również art. 138 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzone uchybienia w istotny sposób naruszają przepisy postępowania administracyjnego i mogły skutkować niewłaściwym zastosowaniem powołanych w obu decyzjach przepisów prawa materialnego, mających w nich zastosowanie i rzutujących na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta W., zwróci się do skarżącej o uzupełnienie wniosku i w oparciu o pozyskane informacje dokona jego rozpoznania stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów, w szczególności ustali okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, które zostały szczegółowo wymienione wyżej w rozważaniach Sądu. W przypadku negatywnego ustalenia przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ rozważy podstawy umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.