IV SA/Gl 253/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadectwa służby stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...]r. nr [...] W piśmie z dnia 13 grudnia 2012 r. J.R. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z wnioskiem o sprostowanie świadectwa służby z dnia [...] r. oraz wydanie nowego prawidłowego świadectwa służby. Powołał się na wyrok Sadu Apelacyjnego [...] Wydział Pracy I ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. sygn. akt [...] oraz ostateczną decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. Nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że Sąd Apelacyjny w ww. wyroku uznał, że czynności przez niego wykonywane w okresie od dnia 1 stycznia 1978 r. do 31 maja 1981 r. na stanowisku samodzielnego referenta ds. ochrony przeciwpożarowej w Inspektoracie Ochrony Przeciwpożarowej przy Instytucie A w G. mieściły się w pojęciu "pracy funkcjonariusza pożarnictwa" niezależnie od tego, czy w spornym okresie posiadał formalny status funkcjonariusza pożarnictwa i na tej podstawie przyznał mu prawo do emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnym charakterze, w trybie art. 32 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast, świadectwo służby z 1996 r. nie uwzględnia tego okresu pracy w szczególnym charakterze zaliczanego na podstawie art. 12, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej do okresów policyjnej wysługi emerytalnej oraz emerytury w wieku niższym zatrudnionym w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponadto, jak wskazał wnioskodawca, przedmiotowe świadectwo służby zawiera błędną informację określającą ostatnio zajmowane przez niego stanowisko służbowe oraz wysokość ostatniego uposażenia zasadniczego, otrzymywanego w dniu zwolnienia ze służby. Na dowód czego powołał się na wymieniona na wstępie ostateczną decyzję Komendanta Głównego PSP. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] wydanym z upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby J.R. z [...]r. L.dz. [...]. Organ uznał, że prawidłowość tego świadectwa służby była przedmiotem wielu postępowań administracyjnych i sądowych, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2005 r. sygn.. akt OSK 1887/04, oddalającego skargę kasacyjną J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 30 sierpnia 2004 r. sygn. akt 4II SA/Ka 3463 i posiada cechy sprawy ostatecznie i prawomocnie zakończonej. W wyroku tym NSA potwierdził, że w okresie od 1 stycznia 1978 do 31 maja 1981 J.R. nie pełnił służby jako funkcjonariusz pożarnictwa w Inspektoracie Ochrony Przeciwpożarowej przy Instytucie A w G. Zdaniem organu wobec ostatecznej decyzji ustalającej treść świadectwa służby, której prawidłowość potwierdził wymieniony wyrok nie jest prawnie możliwe wszczynanie postępowania administracyjnego o sprostowanie tego świadectwa i wydanie nowego, bowiem dotyczyłoby ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczna i dotknięte byłoby wadą nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W zażaleniu J.R. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 48 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia MSWiA w sprawie świadectw o służbie strażaków PSP, dowolną ocenę ujawnionych nowych okoliczności faktycznych, ignorowanie ustaleń i okoliczności rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7-11 k.p.a. poprzez naruszenie praworządności, a w szczególności zasad procedury administracyjnej. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązania organu I instancji do wydania mu nowego prawidłowego świadectwa służby odzwierciedlającego rzeczywisty jej przebieg oraz stan faktyczny i prawny pełnionej służby i pracy. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając za prawidłowe stanowisko Komendanta Miejskiego PSP, ze sprawa prawidłowości świadectwa służby J.R. została już ostatecznie rozstrzygnięta i nie może być przedmiotem ponownego rozpoznania. W skardze J.R. wniósł o uchylenie obu zapadłych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 48 ustawy o PSP przez pozbawienie go prawa do otrzymania "uczciwego" świadectwa służby, § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków PSP przez załatwienie sprawy w formie postanowienia zamiast w formie decyzji, § 4 ww. aktu przez niezamieszczenie informacji w świadectwie służby o okresie pracy w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa zaliczanym do okresu pracy w szczególnym charakterze, o ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym starszego oficera ds. BHP w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej w G. oraz o wysokości ostatniego uposażenia, otrzymywanego w dniu zwolnienia ze służby oraz o ostatnim dniu służby w Komendzie Rejonowej PSP w G. , tj. dnia [...]r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. przez bezpodstawna odmowę wszczęcia postępowania oraz pozbawienie go udziału w tym postępowaniu, a nadto dowolną ocenę ujawnionych okoliczności, nierozpoznanie sprawy w świetle przepisów, które mogą mieć zastosowanie w sprawie , nienależyte wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu ponownie powołał się na ustalenia zawarte w wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 6 października 2011 r. oraz w decyzji ostatecznej Komendanta Głównego PSP Nr [...] z [...]r. stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...]r. w sprawie przeniesienia go na stanowisko starszego instruktora ds. kontrolo-rozpoznawczych. W kontekście tej decyzji Komendanta Głównego skarżący wskazał na okoliczność niezamieszczenia w świadectwie służby informacji o ostatnio zajmowanym – przywróconym stanowisku służbowym oraz wysokości ostatniego uposażenia zasadniczego ( po przywróceniu grupy uposażenia) otrzymywanego w dniu zwolnienia ze służby. Zaznaczył również, że w jego ocenie przepisy ustawy oraz rozporządzenia jako przepisy szczególne nie określają właściwości organów bądź sądów do rozpoznania przedmiotowej kwestii prostowania świadectw służby po okresie kilkunastu lat od wydania świadectwa służby w związku z koniecznością kilkunastoletniego prowadzenia postępowań administracyjnych i sądowych po wydaniu świadectwa służby, jak to ma miejsce w jego sprawie. W jego ocenie przepisy rozporządzenia naruszają Konstytucje poprzez uniemożliwienie żądania sprostowania świadectwa służby po terminie 7 dni od jego otrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 bowiem sprawa sprostowania świadectwa służby została już prawomocnie rozpoznana, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...]r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy postanowienia te zostały wydane przez organy właściwe. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Z uwagi bowiem na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości (rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej) przez organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej (lub postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zwanej dalej ustawą o PSP, strażak może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. W myśl § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1228, zwanego dalej rozporządzeniem), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ust. 3 ww. ustawy, strażak może w terminie 7 dni od dnia otrzymania świadectwa służby wystąpić do wyższego przełożonego z pisemnym żądaniem sprostowania świadectwa służby. Wniosek składa się za pośrednictwem przełożonego, który wydał świadectwo. Przełożony, który wydał świadectwo służby, może uwzględnić żądanie i wydać strażakowi nowe świadectwo, a w razie nieuwzględnienia żądania przesyła je niezwłocznie wyższemu przełożonemu wraz z własnym stanowiskiem w sprawie (ust. 2). Natomiast zgodnie z ust. 3 § 6 rozporządzenia wyższy przełożony w terminie jednego miesiąca od dnia wniesienia żądania do przełożonego, który wydał świadectwo, dokonuje sprostowania świadectwa służby lub odmawia jego sprostowania. Decyzja podjęta przez wyższego przełożonego w sprawie żądania sprostowania świadectwa służby jest ostateczna, przy czym decyzja o odmowie sprostowania świadectwa wymaga uzasadnienia (ust. 4). Jednocześnie zgodnie z § 2 ust. 2 przełożonym do wydania świadectwa służby jest przełożony zwolnionego strażaka właściwy do jego mianowania i powołania, na podstawie dokumentów zawartych w jego aktach osobowych. Z powyższych uregulowań wynika, że w przypadku złożenia wniosku o sprostowanie świadectwa służby przełożony, który wydał świadectwo służby, może je uwzględnić i wydać nowe świadectwo służby, natomiast w przypadku nieuwzględnienia żądania nie podejmuje rozstrzygnięcia a jedyne zajmuje stanowisko, które wraz z wnioskiem przesyła do wyższego przełożonego. Oznacza to, że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż te dotyczą spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, natomiast przełożony, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia nie posiada uprawnienia do wydawania tego typu rozstrzygnięć. Świadectwo służby nie jest takim rozstrzygnięciem, jest bowiem czynnością materialnotechniczną, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Dopiero wyższy przełożony w formie decyzji rozstrzyga w kwestii sprostowania świadectwa służby. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzja dotycząca odmowy sprostowania świadectwa służby (jak również jej sprostowania) jest decyzją administracyjną, wydaną w sprawie indywidualnej związanej ze stosunkiem służbowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1066/13). Dlatego też przyjąć należy, że do załatwienia sprawy jaką jest sprostowanie świadectwa służby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero w postępowaniu prowadzonym przez wyższego przełożonego, który jest właściwy do wydania decyzji o sprostowaniu bądź odmowie sprostowania świadectwa służby. W konsekwencji oznacza to, że Komendant Miejski PSP – jako przełożony o jakim mowa w §6 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia nie jest uprawniony do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby, bowiem nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie, a tylko do dokonania czynności materialnotechnicznej, do której nie stosuje się przepisów k.p.a. Innymi słowy skoro Komendant Miejski PSP w zakresie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a, to tym samym nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć przewidzianych k.p.a.. W konsekwencji Wojewódzki Komendant PSP nie był również właściwy do merytorycznego rozpoznania zażalenia od powyższego postanowienia, skoro zostało ono wydane przez organ, który nie był uprawniony do jego wydania. Naruszenie przepisów o właściwości powoduje, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec dostrzeżonych przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia, zbędna jest ocena przez Sąd zarzutów merytorycznych skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.