IV SA/Gl 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił H.K. przyznania zasiłku celowego na zakup leków, na zwrot za zakupione leki w miesiącu lipcu, sierpniu i we wrześniu 2014 r. oraz na zakup środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ utrzymuje się z zasiłku stałego oraz występuje u niej jedna z przesłanek przewidzianych treścią art. 7 pkt 2 - 15 ustawy o pomocy społecznej tj. długotrwała choroba i niepełnosprawność. Nadto w uzasadnieniu tym przedstawiono zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślono, że zgłoszona potrzeba jest zgodna z celami pomocy społecznej i może być zaspokojona w drodze zasiłku celowego. W dalszej części uzasadnienia przybliżono sytuację faktyczną strony i wskazano, że w dniu 30 października złożyła ona wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w październiku 2014 r. jak również o zwrot poniesionych wydatków za ich zakup w lipcu, sierpniu i we wrześniu tego roku jak również na zakup środków czystości. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokojenia wszystkich zgłoszonych potrzeb lecz winna je zaspokajać stosownie do posiadanych możliwości. Powyższe zastrzeżenie legło u podstaw odmowy zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, ponieważ organ uznał, że potrzeba związana z zakupem leków w lipcu, sierpniu i we wrześniu 2014 r. już nie występuje, ponieważ została zaspokojona w ramach własnych środków, a pomoc społeczna nie jest zobligowana do zwrotu poniesionych wydatków, natomiast odmowa zakupu leków za październik 2014 r. oraz środków czystości spowodowana jest ograniczonymi środkami finansowymi, którymi dysponuje gmina G. na pomoc społeczną. W tym zakresie zaakcentowano, że mocą innej decyzji przyznano stronie świadczenie w kwocie 480 zł na zakup żywności w ramach programu dożywiania na okres od listopada 2014 r. do lutego 2015 r. Z decyzją tą nie zgodził się H.K., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie i uznał, że organ administracji wydając tę decyzję skrzywdził go. Podkreślił, że w miesiącach wymienionych we wniosku dokonał zakupu jedynie najniezbędniejszych leków, które zaspokajają jego potrzeby na okres 2 lub 3 tygodni. Dodatkowo zaznaczył, że organ administracji w ramach ograniczonych środków finansowych stara się go skierować do szpitala psychiatrycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W dalszej części tego uzasadnienia stwierdził, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, gdyż jej dochód jest niższy niż przewidziane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, jak również występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej a mianowicie niepełnosprawność. Następnie organ ten przybliżył mechanizm przyznawania zasiłku celowego i wskazał, że świadczenie to udzielane jest w ramach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu celów i możliwości pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił zasadność zgłoszonej potrzeby w kontekście sytuacji strony jak również możliwości pomocy społecznej. Zaakcentowano, że leki za lipiec, sierpień i wrzesień 2014 r. zostały już zakupione, a zatem potrzeba ta została już zaspokojona. Podkreślono przy tym, że pomoc społeczna nie jest przeznaczona na refundację poniesionych wydatków, lecz na zaspokajanie bieżących potrzeb w sytuacji, gdy rodzina nie jest w stanie ich zaspokoić. Z decyzją tą nie zgodził się H.K., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraził jedynie swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i nie zamieścił żadnych innych zastrzeżeń pod adresem otrzymanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie szeregu potrzeb, a mianowicie o zwrot środków finansowych za zakup leków w lipcu, sierpniu, we wrześniu i w październiku 2014 r., gdyż w tym celu pożyczył środki finansowe i wystąpił o przyznanie świadczenia na zakup środków czystości. W następstwie zgłoszonego wniosku w dniu 4 listopada 2014 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w trakcie którego rozszerzył zakres swoich żądań wobec organu administracji o zakup żywności. Podkreślenia wymaga, że sytuacja finansowa i osobista skarżącego jest znana organowi pierwszej instancji, ponieważ korzysta on z zasiłku stałego i świadczeń w formie zasiłku celowego. Przywołana okoliczność pozwala uznać, że skarżący spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Zaznaczyć należy, że wskazana okoliczność nie jest kwestionowana przez organy administracji wypowiadające się w sprawie, tym samym może być ona pominięta w dalszych rozważaniach. Istotą przedmiotowego postępowania jest ubieganie się przez skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zaspokojenie potrzeb wymienionych we wniosku z dnia 30 października 2014 r. Na marginesie przyjdzie jedynie zauważyć, że zgłoszone przez niego potrzeby zgodne są z celami pomocy społecznej i mogą być zaspokojone w ramach przyznawanych świadczeń. Okoliczność ta również nie jest kwestionowana przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. W świetle powyższych ustaleń rozważyć należy sytuację prawną osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej. Analiza postanowień art. 39 ustawy o pomocy społecznej pozwala stwierdzić, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie wymienionych w nim potrzeb. Zatem z tej perspektywy wynika, że świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić w sposób wyczerpujący sytuację wnioskodawcy, a następnie dokonać wyboru następstwa prawnego, przy czym rozstrzygnięcie to nie może charakteryzować się dowolnością, lecz musi mieć zakotwiczenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo zwrócić uwagę należy na treść art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ przepis ten zalicza realizację tego zadania do zadań obowiązkowych gminy, zatem zaspokojenie tego świadczenia posiada pierwszeństwo przed realizacją zadań o charakterze nieobowiązkowym. Nadto w polu widzenia muszą pozostawać postanowienia art. 3 ust. 1 i ust. 4 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast po myśli ust. 4 tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przywołane powyżej unormowania nawiązują do subsydiarnej roli pomocy społecznej, której instytucje są wykorzystywane w momencie, gdy osoba znajdująca się w trudnej sytuacji nie jest w stanie przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości i uprawnień zaspokoić swoich potrzeb. W tak wyznaczonych ramach normatywnych organ pomocy społecznej obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia zmierzające do rozpoznania zgłoszonego do niego żądania. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt związany z podejmowaniem rozstrzygnięć w sferze pomocy społecznej, otóż podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom zaspokojenie występujących u nich potrzeb i życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co sprowadza się do wyprowadzenia jej z systemu pomocy społecznej. W takim ujęciu wniosek o zaspokojenie określonych potrzeb bytowych czy życiowych zgłoszony do organu administracji jest dla niego sygnałem, że dana osoba czy rodzina ma trudności w prawidłowym funkcjonowaniu i zaspokajaniu występujących u niej potrzeb. Okoliczność ta jest zatem impulsem dla podjęcia działań zmierzających do ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej osoby i rodziny ubiegającej się o wsparcie, jak również do rozeznania przyczyn występujących deficytów. Dopiero po wszechstronnym i dogłębnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z funkcjonowaniem danej osoby i rodziny organ ten może podjąć działania zmierzające do wyprowadzenia osoby bądź rodziny z systemu pomocy społecznej. W takim ujęciu świadczenie pieniężne przyznawane w ramach pomocy społecznej jest narzędziem przy wykorzystaniu, którego organ administracji realizuje przyjęty plan działań, a tym samym przyznanie świadczenia nie jest celem pomocy społecznej, lecz tylko środkiem do osiągnięcia celu. Takie ujęcie zgłoszonego żądania do organu administracji oznacza, że w każdym przypadku podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pieniężnego widzieć należy je w szerszej perspektywie, uwzględniającej przyjętą przez pracownika socjalnego prowadzącego daną osobę strategię rozwiązywania jej problemów i zaspokajania jej potrzeb. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że skarżący z uwagi na swój wiek jak również stan zdrowia jest stałym podopiecznym pomocy społecznej i utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń przez tę pomoc przyznawanych. Zatem skarżący nie wypracował własnych świadczeń emerytalnych i zdany jest na działania ze strony pomocy społecznej. Okoliczność ta skutkuje tym, że deklarowane przez skarżącego potrzeby nie mogą być zaspokojone na takim poziomie, którego oczekuje, gdyż jak jest to powszechnie wiadome środki, którymi dysponuje pomoc społeczna są ograniczone i służą zaspokojeniu wyłącznie najniezbędniejszych potrzeb. Mocą zaskarżonych decyzji organy administracji obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zrefundowanie kosztu zakupu leków w lipcu, sierpniu i we wrześniu 2014 r. W tym miejscu przyjdzie podzielić stanowisko zaprezentowane w motywach rozstrzygnięć tych organów, że zgłoszona przez skarżącego potrzeba, w postaci zakupu leków, została już przez niego zaspokojona z własnych środków, czy jak podaje za pożyczone. Zaznaczyć należy, że w momencie zgłoszenia żądania potrzeba ta nie występuje, natomiast skarżący oczekuje refundacji poniesionych wydatków na ten cel. Tak ujęte żądanie nie odpowiada celom pomocy społecznej, gdyż nie służy zaspokojeniu potrzeby, lecz ma na celu odzyskanie wydatkowanych środków finansowych. W konsekwencji uznać należy, że w tym zakresie organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały obowiązujące unormowania prawne i nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ust. 4 tej ustawy. Odmiennie widzieć należy sytuację w zakresie zakupu leków w październiku 2014 r. jak również środków czystości. W tym przypadku zgłoszone potrzeby są zgodne z celami pomocy społecznej i w ramach zasiłku celowego mogą być zaspokojone. Jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone ocena tej części rozstrzygnięcia musi być rozpatrywana w szerszym aspekcie, z uwzględnieniem innych działań podejmowanych przez organ administracji. Jak wynika to z akt administracyjnych inną decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie w wysokości 480 zł. na okres od listopada 2014 r. do lutego 2015 r. na zakup żywności w ramach realizowanego programu dożywiania. Dodatkowo skarżący dysponuje zasiłkiem stałym przyznawanym także przez wskazany organ, zatem posiada również własne środki, przy wykorzystaniu, których jest w stanie zaspokajać najniezbędniejsze potrzeby. Skoro zgłoszone żądanie jest zgodne z celami pomocy społecznej to rozważyć należy, czy mieści się ono w jej możliwościach. Organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zaspokojenie zgłoszonej potrzeby przekracza możliwości pomocy społecznej wynikające z liczby osób objętych świadczeniami i posiadanymi środkami na zaspokojenie ich potrzeb. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia akcentuje, że zgłoszona przez skarżącego potrzeba jest zgodna z celami pomocy społecznej, natomiast jej zaspokojenie wykracza już poza możliwości gminy. W tej sytuacji rozważyć należy, czy organ ten w sposób właściwy wyeksponował tę okoliczność i ją udokumentował. Odpowiedź na tak postawione pytanie udzielona musi być z uwzględnieniem prowadzonych powyżej rozważań na temat opracowania programu wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje. W aktach sprawy takiego programu nie ma, jednakże znajdują się dokumenty ilustrujące sytuację osobistą skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem jego stanu zdrowia. Dysponując pełną informacją na temat skarżącego organ pierwszej instancji dokonał wyboru celów, które uznał za niezbędne do zrealizowania w warunkach w jakich przyszło mu podejmować rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zgłoszone przez skarżącego potrzeby postanowił zaspokoić w pierwszej kolejności potrzeby związane z zakupem żywności i na ten cel przyznał skarżącemu zasiłek celowy. Spowodowało to, że potrzeby wymienione w zaskarżonej decyzji nie mogły zostać już uwzględnione i zaspokojone, gdyż przekracza to możliwości gminy. W świetle powyższego organy administracji podejmując rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego miały w polu widzenia potrzeby skarżącego jak również możliwości, którymi dysponuje gmina w zakresie pomocy społecznej. Zatem wydanym decyzjom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przeprowadzona powyżej analiza zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że stan faktyczny dotyczący sytuacji skarżącego został wyjaśniony w sposób właściwy, jak również przeprowadzono wszystkie wymagane prawem czynności procesowe. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia wynikła z faktu zaspokojenia przez skarżącego zgłoszonej potrzeby we własnym zakresie i okoliczność ta została wyeksponowana w poddanych kontroli decyzjach, a odmowa zaspokojenia innych potrzeb jest następstwem ograniczonych środków finansowych na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. W świetle powyższego także i w tym zakresie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, a tym samym nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić. sw