IV SA/Gl 263/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...]r. Nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. działający z upoważnienia Wójta Gminy U. działając na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 07 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń .(Dz. U. Nr 105 poz. 882) oraz art. 108 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego postanowił przyznać M. P. prawo do zaliczki alimentacyjnej dla A. P. na okres od 01 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości [...]zł. W wyniku odwołania złożonego przez M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. "Decyzją zmieniającą" Nr [...] z dnia [...]r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. działający z upoważnienia Wójta Gminy U. działając na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 07 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń .(Dz. U. Nr 105 poz. 882) oraz art. 108 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego postanowił zmienić swoją decyzję [...]. z dnia [...] r. w sprawie zaliczki alimentacyjnej, w ten sposób, iż przyznał M. P. prawo do zaliczki alimentacyjnej dla A. P. na okres od 01 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości [...] zł wraz z wyrównaniem od dnia 01 września 2005 r.. Powołując się na przepis art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. W odwołaniu od tej decyzji M. P. domagała się przyznania jej zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł miesięcznie, wskazując, iż ta kwota to suma zasądzonych alimentów w wysokości [...] zł oraz kwoty [...] zł otrzymywanej z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art.17, 18,21 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. Nr 79, poz. 856), art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1366 ze zm.) orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ prawidłowo, a argumenty strony nie są w świetle prawa zasadne. Podniesiono, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 583,00 zł. W przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1 zwiększa się: w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do I zaliczki- 300 zł. Zauważono przy tym, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego. Z akt sprawy (zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ż. z dnia [...] r.) wynika natomiast, że wysokość świadczenia alimentacyjnego zasadzonego wyrokiem sądu wynosi w niniejszej sprawie [...] zł., w związku z tym biorąc pod uwagę treść art. 8 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej organ I instancji nie ma prawnej możliwości przyznania zaliczki w wysokości wyższej niż [...] zł.. Wobec powyższego w ocenie Kolegium organ I instancji ustalił wysokość zaliczki w sposób prawidłowy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca M. P. podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest sprzeczna z prawem, a ponadto obecnie toczy się postępowanie o podwyższenie alimentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji po uchyleniu swojej decyzji z dnia [...]r. Nr [...]., a to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...] "zmieniającą" swoją poprzednią decyzję z dnia [...]r. I powołał się przy tym na przepis art. 163 k.p.a... Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W tej mierze przede wszystkim wskazać trzeba, iż na podstawie tego przepisu możliwe jest wzruszenie decyzji przyznającej stronie prawo, decyzji istniejącej (funkcjonującej) w obrocie prawnym. Chodzi tu z reguły o możliwość, a niekiedy obowiązek, cofnięcia lub ograniczenia różnego rodzaju niewadliwych decyzji uprawniających. W literaturze i w orzecznictwie podkreśla się, że art. 163 k.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. Treść art. 163 k.p.a. wskazuje, że "obok siebie" obowiązują równolegle przepisy dotyczące dwóch grup trybów weryfikacji decyzji: regulowane w k.p.a. oraz tryby regulowane przepisami szczególnymi. Możliwość zastosowania przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., uwarunkowana jest trzema przesłankami: po pierwsze - stwierdzeniu, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustaleniu, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające w sposób niebudzący wątpliwości wzruszenie decyzji, po trzecie - wyjaśnieniu, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z przepisami szczególnymi jest "nowym" postępowaniem, w "nowej sprawie administracyjnej". Na aspekt "nowości" sprawy administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o komentowany przepis zwraca uwagę NSA w wyroku z dnia 04 lutego 1994 r. (SA/Wr 2063/93, niepubl.). Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a., mają charakter materialny, natomiast wskazany przepis stanowi jedynie procesową podstawę do zastosowania tych regulacji szczególnych zawartych w prawie materialnym administracyjnym ( patrz Komentarz do art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji zmienił swoją decyzję, która ostatecznym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dnia [...] r. Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym. Co więcej powołując się na art. 163 k.p.a. nie wskazał na jakiekolwiek przepis prawa materialnego, do których miałby odsyłać go w rozpatrywanym przypadku przepis omawianego art. 163 k.p.a.. Przeto też decyzja organu I instancji wydana jako "decyzja zmieniająca" inną wyeliminowaną wcześniej z obrotu prawnego decyzję tego samego organu, jak też zaskarżona decyzja utrzymująca tą decyzję w mocy są decyzjami wadliwymi. Zatem w przedmiotowym wypadku – w sposób bezdyskusyjny - zachodzi rażące naruszenie prawa , albowiem treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W tej sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym, uznając powyższe za przedwczesne. Na marginesie należy także wskazać, iż organ odwoławczy nie dostrzegł innych naruszeń prawa istniejących w decyzji organu I instancji. W szczególności – zdaniem Sądu - brak było jakichkolwiek podstaw do odstępowania przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia tej decyzji (art. 107 § 4 k.p.a.), skoro z wcześniejszych pism skarżącej zawartych w aktach sprawy wynika wprost, iż domagała się ona przyznania zaliczki alimentacyjnej w wyższej wysokości (patrz odwołanie z dnia [...]r., gdzie skarżąca domaga się przyznania jej zaliczki w kwocie [...] zł.). Organ ten również w podstawie prawnej powołuje się na przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 07 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń .(Dz. U. Nr 105 poz. 882) nie wskazując, jakie konkretnie przepisy wspomnianych aktów prawa mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, co w sposób oczywisty uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli tej decyzji, pod kątem zastosowania właściwych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji go poprzedzającego, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.